为深入贯彻落实中共中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》，高检院于2011年11月下发了《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》，系统提出了检察机关贯彻落实中央部署的基本思路、工作原则和具体措施。作为承担刑罚执行和监管活动法律监督职责的监所检察部门应当如何正确认识参与加强和创新社会管理的重要性？如何在本职工作中贯彻落实好中央的决策部署和高检院的具体要求？浙江省监所检察部门多年来的创新工作实践对今后进一步参与加强和创新社会管理又有哪些启示？本文特对此谈点粗浅的认识。

　　一、监所检察部门参与加强和创新社会管理的重要性

　　检察机关是社会管理的重要主体之一，检察机关的法律监督是社会管理工作的重要组成部分。监所检察作为检察机关承担刑罚执行和监管活动法律监督职责的一个职能部门，其与反贪、反渎、侦监、公诉、民行、控申等其他职能部门一起构成了检察机关参与加强和创新社会管理的有机整体。特别在当前刑罚执行和监管活动的法律规定以及体制、机制还不是很完善，监所检察从总体上看还属于检察工作中相对比较薄弱的环节，社会各界对监管场所的管理和监督特别是对在押人员的人权保障越来越关注的情况下，监所检察部门参与加强和创新社会管理就显得特别重要和必要。

　　（一）从刑罚执行和监管活动的性质看。刑罚执行和监管活动是社会管理的特殊组成部分，是对特殊人群（即犯罪嫌疑人、被告人、罪犯、劳教人员）、特殊场所（即监狱、看守所、劳教所等监管场所）的管理。如监管场所本身就是一个相对封闭的“小社会”，对在押犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的教育、管理和改造本身就是社会管理的重要组成部分，社区矫正更是对监外服刑人员教育、管理、改造方式的改革和创新。在监管场所逐渐从封闭走向开放、被监管人员的法律意识特别是维权意识日益增强的形势下，对监管场所的管理和监督也迫切需要加强和创新。尤其是云南晋宁看守所发生“躲猫猫”事件以来，对监管场所的监督、对被监管人员的管理尤其是对在押人员的人权保障，已经成为中央领导和社会各界关注的热点问题之一，在押人员伤亡事件日益成为影响社会稳定的新触点。因此，监所检察部门在参与加强和创新社会管理特别是在维护监管场所的安全和稳定方面负有特殊的责任。

　　（二）从刑罚执行和监管活动的法律规定看。虽然我国的刑事诉讼法制建设已经比较完善，特别是对刑事案件的侦查、审查起诉、审判等诉讼程序的规定已经比较完备。相比而言，刑事诉讼法和其他相关法律对刑罚执行、监管活动及其法律监督的规定相对还是比较笼统、粗疏，如社区矫正虽然已经试点多年，但在立法层面，刑法修正案（八）和修改后的刑事诉讼法仍只有原则性规定；又如减刑、假释是刑罚执行的重要内容，但减刑、假释案件的开庭审理程序至今没有法律和司法解释的明文规定。所以，刑罚执行和监管活动法律规定的原则、笼统在给司法实践留下难题的同时，也为司法实践带来了广阔的创新空间。

　　（三）从监所检察部门的业务特点看。监所检察部门素有“小检察院”之称，是检察机关各业务部门中监督职能最全、监督范围最广的一个部门，其职能除特有的刑罚执行和监管活动监督外，还包括查办和预防刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件，对罪犯又犯罪案件和劳教人员犯罪案件进行审查逮捕和审查起诉，受理被监管人的控告、申诉、举报等。其监督范围涵盖了从刑事拘留一直到刑罚执行完毕的全过程。在某种程度上，监所检察工作点多、线长、面广的特点决定了监所检察部门在参与加强和创新社会管理方面比检察机关其他部门有着更加广阔的空间、特殊的优势以及更多的结合点和着力点。

　　（四）从监所检察部门的创新实践看。浙江省监所检察部门多年来的创新实践证明，监所检察部门参与加强和创新社会管理是解决刑罚执行和监管活动及其法律监督中存在的各种问题的必然要求，是创造监所检察工作特色和亮点、提高监所检察部门地位的有效途径。如余杭临平地区检察院在高检院制定监所检察“四个办法”以来，以开拓创新为动力，先后研发了监所检察“四个办法”信息管理系统、刑期计算监督系统、减刑假释计算机辅助审查系统等一系列工作软件，这些监所检察工作软件有效解决了“四个办法”在实施过程中缺乏配套工作软件等“瓶颈”问题，提高了检察监督的效率、效果和质量，余杭临平地区院也因此在监所检察规范化、信息化方面打响了自己的工作特色和品牌，成了全省甚至全国监所检察派出检察院的先进典型，不仅先后被评为全省、全国先进检察院，而且其下设的两个检察室被评为全国一级规范化检察室（其中一个为全国示范检察室）。

　　综上所述，监所检察部门必须提高对参与加强和创新社会管 理重要性、必要性的认识，牢固树立监所检察部门在参与加强和创新社会管理中大有可为的思想认识，彻底消除社会管理创新与己无关、关系不大等错误认识，努力在参与加强和创新社会管理中取得应有的成效。

　　二、监所检察部门参与加强和创新社会管理的切入点

　　近几年来，高检院对监所检察工作越来越重视，先后下发施行了《关于加强和改进监所检察工作的决定》（2007年）、监所检察“四个办法”（2008年）、《关于加强人民检察院派驻监管场所检察室建设的意见》（2011年）等一系列加强、改进和规范监所检察工作的文件。同时，为深入推进检察环节的社会管理创新，高检院还专门制定下发了《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》（2010年）、《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》（2011年）。这些《决定》、《办法》、《意见》既对监所检察工作提出了新的更高的要求，也为监所检察部门参与加强和创新社会管理指明了方向。监所检察部门参与加强和创新社会管理，最根本的就是要全面深入贯彻执行高检院的上述《决定》、《办法》、《意见》，找准切入点和着力点，并以此拓展发现刑罚执行和监管活动中违法违规现象的途径和手段，强化检察监督的效率、效果和质量，推动刑罚变更执行监督、羁押期限监督、查办职务犯罪等监所检察重点工作取得明显成效。

　　（一）以监所检察信息化、网络化建设为切入点，加强和创新刑罚执行和监管活动监督的方式和手段，做到现场巡查、书面审查、网上巡查相结合。了解、掌握被监管人员的基本信息和被监督单位的工作情况是监所检察部门履行好刑罚执行和监管活动法律监督职责的重要前提。在监所检察工作中，无论是派驻监管场所检察还是社区矫正检察，传统上主要以检察人员现场巡查和书面审查为主要的监督信息来源途径，尤其是对监狱、看守所、劳教所主要以派驻检察为主。这种传统监督方式和手段的主要特点是“人盯人”、“人盯事”，检察人员通过深入被监管人员学习、生活、劳动现场，受理申诉、控告和举报，与监管民警、被监管人员谈话、审查监管单位呈报的书面材料等方式发现和纠正刑罚执行和监管活动中的违法违规问题。但在监所检察工作任务越来越繁重、工作要求越来越高、监所检察人少事多矛盾越来越突出的新形势下，特别是在信息化、网络化的时代背景下，这种传统监督手段在一定程度上制约了监所检察工作的深入发展。一是监所检察部门同时承担着社区矫正检察与派驻检察两项工作，而该两项工作的内容、对象、要求都各不相同，同一检察人员客观上不可能在同一时间、地点同时开展该两项工作，导致实践中普遍存在重派驻检察、轻社区矫正检察的倾向，且常常顾此失彼。特别是社区矫正工作由各个乡镇（街道）司法所具体承担，社区矫正人员的分布也具有地域广、人员分散的特点，现有监所检察部门的人员配备根本无法满足对社区矫正工作进行经常性现场巡查监督的需要。二是许多监管场所在押人员数量多、地域面积广，而派驻检察人员也就寥寥数人，检察机关对监管场所的刑罚执行和监管活动难以做到全方位、全过程的监督，在空间、时间等方面存在众多的监督“盲区”，特别是在节假日、法定休息日以及夜间等无派驻检察人员在岗的时段，传统监督方式更是无法发挥作用，这些时段也就成了监管场所违法违规事件的多发、易发时段。三是传统监督方式没有充分发挥现代科技和网络的作用，效率比较低下，而且容易出错。因此，监所检察部门在进一步发挥现场巡查、书面审查等传统监督方式和手段作用的同时，必须创新和拓展监督的方式和手段，通过与监管场所监管信息联网、与看守所监控设施联网、与司法行政机关社区矫正信息联网、开发使用监所检察工作软件等方式，弥补传统监督方式的弊端，提高监所检察监督手段的信息和科技含量，做到现场巡查、书面审查、网上巡查相结合，全面提高监督效率和质量。

　　（二）以监狱和劳教所检察室“县改市”为切入点，调整派驻检察体制，理顺监所检察部门和派驻检察室的关系，提升监督主体的权威性。由基层检察院对监狱、劳教所进行派驻检察这种模式在实践中存在问题较多。监狱、劳教所不是省属就是市属，而派驻监狱、劳教所检察室却由县（市、区）级基层检察院派出，派驻检察室与被监督单位在规格上不对等，实践中普遍存在着“股级监督处级”的现象（如基层检察院监所科多为股级，而监狱为正处级）。在这种现实情况下，由于“官本位”思想的影响，被监督单位往往不服从监督，而派驻检察人员往往也因此自觉比人“低一级”而不敢监督，客观上造成了工作联系不畅、关系不顺、监督不力的局面。为此，高检院2007年《关于加强和改进监所检察工作的决定》提出，“对于监狱、劳教所，除由派出检察院担负检察任务的以外，一般由市级人民检察院派驻检察室”。2011年高检院《关于加强人民检察院派驻监管场所检察室建设的意见》对“县改市”提出了更加明确的规定：“对于监狱、劳教所，除派出检察院负责派驻检察的外，由地市级以上检察院派驻检察室”。将原由县级基层检察院派驻的监狱、劳教所检察室改由地市级检察院派驻（简称“县改市”）是派驻检察体制的重大调整，是检察机关参与加强和创新社会管理、强化刑罚执行和监管活动监督的重要内容。一是要抓紧完成“县改市”工作，特别是距离监狱、劳教所路途远的市院，要克服畏难情绪，确保按期完成。二是要落实派驻检察室主任的级别，即地方检察机关派驻监狱、劳教所检察室主任由处级干部担任，派驻看守所检察室主任由与看守所负责人相当级别的干部担任。三是要理顺市级院监所检察处与派驻检察室的关系。监狱、劳教所完成“县改市”派驻后，部分市院派驻监管场所检察室数量大增，而且派驻检察室机构规格和监所检察处相同（均为市院内设机构），有的派驻检察室主任级别甚至比监所检察处处长还高（高检院文件规定，派驻监狱、劳教所检察室主任由处级干部担任，派驻看守所检察室主任由与看守所负责人相当级别的干部担任，而对监所检察处长则没有级别规定），由此造成了监所检察处对派驻检察室进行业务指导和人员管理上的难度。这些市院应根据自身条件和实际需要，成立监所派出检察院，或者设立监所检察局，以理顺监所检察处与派驻检察室的关系，并在工作中形成合力。

　　（三）以落实上级院巡视检察制度为切入点，实行有关检察院派驻检察与上级检察院巡视检察相结合的监督模式，弥补派驻检察的不足。根据高检院文件要求，监狱、劳教所应当由地市级以上人民检察院派驻（除派出检察院负责派驻检察的外），看守所应当由同级检察院派驻。对监狱、看守所、劳教所实行派驻检察，是中国特色检察制度的重要内容，是检察机关履行刑罚执行和监管活动法律监督职责的重要途径。派驻检察对检察机关及时发现和纠正刑罚执行和监管活动中违法违规情形，维护在押人员的合法权益，促进监管单位依法、公正行使职权起到了重要作用。但派驻检察也存在一定的弊端。“监督并不意味着越贴近越好，因为有效监督需要主体间相对独立，保持一定的距离，也许更有利于监督”。实践中，有些地方也确实存在派驻检察人员因与监管民警长期共事而对监管场所的违法违规现象不想监督、不愿监督、不敢监督的情形，使派驻检察出现驻而不察、流于形式的现象，有的甚至被“同化”，在监管场所发生违法违规情形时不仅没有依法独立客观公正地行使检察权，反而帮助监管场所掩盖事实真相。因此，有必要拓展和创新对监管场所的监督模式，实行有关检察院派驻检察和上级检察院巡视检察相结合的监督模式，把上级院巡视检察作为对监管场所派驻检察的有效补充，以此弥补派驻检察的不足，进一步加大对监管场所的监督力度，提高监督权威。

　　（四）以乡镇（街道）检察室设立为切入点，明确监所检察部门和乡镇检察室的职责分工，实现社区矫正法律监督工作的经常化、规范化。监所检察部门同时承担着对监管场所的派驻检察和对社区矫正工作的法律监督，但由于人少事多的矛盾比较突出，监所检察部门长期存在重派驻检察、轻社区矫正检察的倾向，对社区矫正检察工作主要通过一年开展两次定期检察的方式进行，工作缺少经常化、规范化。设立乡镇（街道）检察室并赋予其社区矫正检察监督的职责，在一定程度上缓解了监所检察部门人少事多的矛盾，为实现社区矫正法律监督工作的经常化、规范化提供了有利条件。一是乡镇（街道）检察室的工作人员可以充分利用自己与有关司法所、社区矫正人员近距离接触的优势，经常性地对司法所的社区矫正工作进行监督（即由一年两次的定期检察转变为经常性检察），对辖区内社区矫正人员交付执行、监督管理、变更执行、终止执行等社区矫正各个执法环节进行全程、动态监督， 对社区矫正人员重新犯罪和其他重大突发事件进行及时检察，及时发现和纠正社区矫正工作中的违法违规现象。二是监所检察部门可主要负责对法院、看守所、监狱等部门作出的管制、缓刑、假释、暂予监外执行等判决、裁定、决定是否合法进行审查监督，以加强对社区矫正工作的源头治理，把好社区矫正的“入口关”，确保进入社区矫正的人员符合法律规定的条件。同时，监所检察部门应当加强对乡镇（街道）检察室开展社区矫正检察监督工作的培训和指导，对乡镇（街道）司法所的社区矫正工作以及乡镇（街道）检察室的法律监督情况进行检查和抽查。总之，通过监所检察部门和乡镇（街道）检察室分工负责，形成监督合力，有效促进社区矫正检察监督工作的经常化、规范化。

　　（五）以延伸监督职能为切入点，协助有关单位和部门履行职责，努力服务政法工作大局。监所检察部门的职责范围决定了其在延伸监督职能方面有许多切入点。就外部而言，监所检察部门除履行好刑罚执行和监管活动监督职责外，应积极配合公安、司法行政、民政等有关部门做好对刑释解教人员的安置帮教工作，协助监管场所做好安全防范工作特别是预防在押人员死亡，这是检察机关参与社会治安综合管理的重要组成部分。就内部而言，监所检察部门也要树立大局意识，充分利用自身的条件和优势，协助、配合反贪、反渎、侦监、公诉等部门做好有关工作，促进检察工作水平的整体提升。如监所检察部门可以利用对看守所实行派驻检察、与看守所监管信息和监控联网的有利条件，协助反贪、反渎等侦查部门安排狱侦特情帮助突破案件，对关押职务犯罪案件嫌疑人、被告人的监室实行重点关注，坚决防止通风报信、跑风漏气等妨碍刑事诉讼顺利进行的行为发生，为检察机关的办案大局服务。又如，监所检察部门可以协助侦监、公诉等部门做好对犯罪嫌疑人、被告人羁押必要性的审查。新《刑事诉讼法》新增了“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”的规定。派驻看守所检察为监所检察部门及时发现和纠正不合法、不必要的羁押提供了先天的有利条件。派驻看守所检察人员可以利用与在押人员谈话（包括在押人员约见检察官、检察官主动找在押人员谈话等）、接待和受理在押人员家属的申诉、控告等途径，了解并审查刑事拘留、逮捕措施的合法性和必要性，对不合法、不必要的拘留、逮捕及时向侦监、公诉及其他办案部门提出撤销或者变更的建议。

　　三、浙江省监所检察部门参与加强和创新社会管理的几点启示

　　我省检察机关监所检察部门认真贯彻落实中央、省委和高检院关于加强和创新社会管理的决策部署，通过全面正确履行刑罚执行和监管活动监督职能，自觉把监所检察工作融入社会管理的大格局，在加强和创新刑罚执行、监管活动环节的社会管理方面取得了一定的成效，监所检察创新工作受到了省院党组的充分肯定。自2008年浙江省检察院开展创新成果评选以来，四年中全省检察机关共评出创新成果28项，其中监所检察部门占了4项，即2008年的监所检察“四个办法”信息管理系统（余杭临平地区院）、羁押表现量刑化制度（宁波北仑区院），2009年的社区矫正信息联动管理系统（余姚市院），2011年的在押人员刑期计算监督系统（余杭临平地区院）。此外，浙江省许多其他地方的监所检察部门根据当地实际，在如何加强对职务犯罪嫌疑人羁押监管活动的监督、如何加强对临时提押在押人员出所行为的监督、如何加强对监狱中事务犯刑罚执行的监督等方面，也进行了卓有成效的探索。这些地方积极参与加强和创新社会管理的工作实践为全省各地监所检察部门提供了许多有益的经验和启示。

　　（一）要切实增强探索创新的意识。实践证明，那些在刑罚执行和监管活动法律监督工作中取得显著成效的单位，都是勇于创新、善于创新的单位，特别是监所检察部门的负责人和分管检察长必须要在思想上树立监所检察部门在参与加强和创新社会管理中大有可为的认识，在实际工作中增强探索创新的意识。这种探索创新的意识并不是凭空产生的，而是来自于对监所检察工作重点、难点、薄弱环节以及监所检察工作所面临新形势、新任务、新要求的深入思考，在日常检察监督中找准结合点。一是结合监所检察的难点和薄弱环节抓创新。如自开展社区矫正工作试点以来，由于公、检、法、司横向之间信息不共享，导致各部门对本地区的社区矫正人员底数不清、情况不明，社区矫正人员脱管、漏管现象时有发生，这是检察机关社区矫正法律监督工作的难点和薄弱环节所在。为此，余姚市院联合当地政法各部门联合开发了社区矫正信息联动管理系统，以电子政务网为平台，将余姚市公安局治安大队及各派出所、看守所，余姚市检察院监所检察科，余姚市法院刑事审判庭，余姚市司法局社区矫正管理科及各司法所等相关职能部门的社区矫正执法信息进行联网，实行信息共享，对社区矫正工作实行动态管理和动态监督，最大限度地防止了监外执行罪犯脱管、漏管。二是结合监所检察的工作重点抓创新。如查办刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件是监所检察的工作重点，也是整个检察机关工作大局的有机组成部分。为此，绍兴市院总结、提炼了入所谈话、双向约见谈话、外提还押谈话、刑罚变更执行谈话、出所回访谈话等五项谈话制度，注重通过谈话发现职务犯罪案件线索。同时为进一步加强对检察机关直接立案侦查的职务犯罪嫌疑人羁押监管活动的监督，切实解决职务犯罪嫌疑人在看守所羁押期间容易发生的跑风漏气、虚假立功等现象，绍兴市院与绍兴市公安局联合出台了《关于进一步加强对在押职务犯罪嫌疑人的管理和法律监督工作的若干意见》，从严格对在押职务犯罪嫌疑人的监督管理、严格在押职务犯罪嫌疑人立功的审查认定、严格对妨碍职务犯罪诉讼活动的责任追究等三个方面加强了看守所与检察机关以及监所检察与职务犯罪侦查部门之间的协作配合。三是结合监所检察工作的新要求抓创新。如监所检察“四个办法”信息管理系统，之所以能被评为2008年度全省检察机关十大创新成果之一，就是顺应了当时高检院出台《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》《人民检察院劳教检察办法》、《人民检察院监外执行检察办法》的新要求，顺应了监所检察信息化、网络化建设的新要求。

　　（二）要及时总结监所检察部门参与加强和创新社会管理的经验和做法。除了前已述及的工作创新外，近年来浙江省监所检察部门在参与加强和创新社会管理方面涌现了许多工作特色、亮点和品牌，其中有不少好的经验和做法值得总结和推广。如绍兴市院对提押在押犯罪嫌疑人出所行为加强监督的制度和做法，衢州市院加强对监狱事务犯刑罚执行活动监督的做法，长兴县院在社区矫正检察工作中做好检察院与司法局、社区矫正检察科与社区矫正科、乡镇（街道）检察室与司法所三个层面的工作衔接的制度和做法，舟山定海区院的社区矫正检察“无缝对接”做法，等等，都得到了省院的肯定和推广。各地都要善于发现、总结、提炼在社会管理创新中涌现出来的好经验好做法，结合实际努力创造更多、更响的监所检察特色和品牌，扩大浙江省监所检察在全国的地位和影响。

　　（三）要注重创新成果的推广和应用。总结、提炼创新成果的目的是为了推广和应用。如果有价值的创新成果得不到很好的推广和应用，再好的创新也只能是一纸空文，起不到应有的作用。在创新成果的推广和应用方面，浙江省监所检察部门既有成功的经验，也有一定的不足。如余杭临平地区院的监所检察“四个办法”信息管理系统，由于省院、高检院高度重视，该系统不仅在全省监所检察部门普遍推广和应用，而且也被高检院监所检察厅在全国大部分省份推广，在全国、全省监所检察系统产生了较大影响，为浙江省监所检察部门赢得了地位和荣誉。但也有的创新成果，由于推广和应用的力度不够，未能在更大的范围内起到应有的作用。如前述余姚的社区矫正信息联动管理系统，其最大的特色在于通过电子政务外网将公、检、法、司等部门的社区矫正信息实现横向共享和动态管理，可以说，这是未来社区矫正工作的发展方向。但这一创新成果虽然由省院在全省检察系统进行了总结、推广，然而由于有关部门不够重视、横向部门之间协调难度大，至今没有在全省普遍应用，目前的现状依然是检察与司法行政机关两家联网的多，公检法司相互之间全部联网的少。为此，全省各级检察机关和司法行政机关要积极创造条件，争取公安机关、人民法院支持，逐步建立全省法院、检察、公安、司法行政机关（包括各法庭、检察室、看守所、监狱）等各部门横向共享的社区矫正工作信息联动管理平台，对判决（裁定、决定）作出、交付执行、监督管理、解除矫正以及检察监督等社区矫正各环节实行动态管理。

　　（四）要注意与监管场所及其主管部门的协同配合。对监管场所的派驻检察是监所检察工作的重中之重，检察机关在全面正确履行法律监督职责的同时，要正确处理监督与配合的关系，特别是检察机关与监管场所在保证监管安全、维护监管秩序、保障刑事诉讼顺利进行、维护在押人员合法权益等方面有着共同的目标和追求。因此，监所检察部门在参与加强和创新社会管理中，要注意与监管场所及其主管部门的协同配合，积极参与监管场所及其主管部门的社会管理创新。一方面可以从法律监督者的角度帮助监管场所呼吁，协助解决有关问题；另一方面也可以从中找寻灵感，拓宽监所检察环节参与加强和创新社会管理的思路。如“牢头狱霸”一度是看守所管理中一个的“久治不愈的顽症”，预防、打击“牢头狱霸”是看守所、监所检察部门的共同职责。为此，宁波北仑区院通过深入调查和思考，与公安、法院联合制定实施了《在押人员羁押表现纳入量刑情节的暂行规定》，把在押犯罪嫌疑人、被告人在看守所羁押期间的表现情况，作为法院判决时的一种酌定量刑情节，特别是把“牢头狱霸”行为作为法院判决时酌情从重的量刑情节，对消除“牢头狱霸”现象、维护在押人员的合法权益起到了积极作用。该院也正是与监管场所及其主管部门的协同配合中，找到了创新的思路，并取得了良好的效果。