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和谐社会理念下的社会管理创新新模式
——以万年模式为样本 作者：方文献 鲁强 发布时间：2012-05-30 15:46:19
[引言] 4月28日上午，江西省委书记苏荣在万年县调研期间，还专程来到万年县人民法院驻信访局便民巡回法庭考察调研。[1]万年县用“群众工作统揽信访工作”为什么会引起高层重视？这是因为在江西省率先在信访局植入了涉诉信访便民巡回法庭，是深入推进三项重工作的重要举措，通过进行资源整合、联动化解信访，提高了基层化解社会矛盾的能力，万年县法院根据县域形势找准了人民法庭参与社会管理创新的正确路径、有效推动了人民法庭“三个转型”。 一、回顾与对接：用群众工作统揽信访工作的万年模式诞生 2010年7月12日，在江西省万年县乐安河上的一艘运沙船上，经过万年县人民法院石镇人民法庭的两名法官近3个小时的调解，石镇镇下孙村村民孙向冬等13位船民终于拿到了被采沙场老板拖欠了近两年的8万余元运输款。这是万年法院“漂流法庭”上船办案的一个镜头。今年1至6月，“漂流法庭”共审结民事案件124件，调解结案120件，调解撤诉率为97.1％，案件自动履行率达100％，实现了零上访、零上诉、零强制执行。为了追求案件调解的最大公约数，“漂流法庭”在案件巡回审判的基础上，特别注重做好调解工作，力求案件调解有果。同时，“漂流法庭”又与辖区人民调解委员会、司法协理员、人民陪审员等建立案件联调机制，努力追求调解和谐的极限，最大限度减少当事人的诉累，实现审判工作与服务群众的统一。[2] 这是2010年万年法院石镇法庭根据自己地域特点而形成的便于群众诉讼的第一个特色巡回法庭，针对的当事人信“访”不信“法”的特征，万年县的涉诉信访案件一直是高位运行，时值全国各地正在开展以“群众工作统揽信访工作”的社会管理创新探索。巡回法庭能不能设在信访局借助社会的力量化解信访案件？这种设想与万年县委的创新思路不谋而合，于是诞生了万年县法院第二个特色法庭――涉诉信访便民巡回法庭。 万年县委群众工作部和信访局系二块牌子一套人马，下设三个中心即人民来访接待中心、群众工作协理管理中心、疑难问题调处中心，其中人民来访接待室下设七个室：社情民意室、交心恳谈室、法律服务室、效能监察室、权益维护室、百姓档案室、视频接待室。与三个中心相对应的也有三支队伍，即由国土、民政、司法、房管、环保等10余个职能部门抽调的后备干部组成的专职联合接访队伍；由142名退居二线的科级干部组成的群众工作协理员队伍，挑选了1318名德高望重、身体健康、热爱群众工作的“五老”（老干部、老党员、老模范、老教师、老军人）为群众工作信息员，以发挥他们政治素质高，奉献精神强、农村工作和群众工作经验比较丰富的优势，将矛盾化解在萌芽状态；由26名多领域专家组成的疑难问题调队伍。2011年1月，根据区域形势的需要，万年县法院向信访局派驻涉诉信访便民巡回法庭并设有审判法庭，从驻县城的丰收中心人民法庭中抽调三名开展涉诉信访化解工作，其中副庭长、审判员、书记员各一人，主要任务是一是主动参与配合信访局调处信访纠纷；二是对属法院管辖的民商事案件有可能会出现信访的，根据案情需要协调调动三个中心的有关人员一同进行诉前调解；三是对涉诉信访案件进行协调处理；四是为信访群众提供法律咨询以及立案指导。 正是由于便民巡回法庭的植入才使得万年县以“群众工作统揽信访工作”管理创新模式更具特色，从而形成了万年模式。 二、 切入：人民法庭参与社会管理创新设立特色法庭的角色定位 （1）是司法服务群众的中心枢纽 2005年9月23日最高人民法院《关于全面加强人民法庭工作的决定》明确规定人民法庭是党通过司法途径保持同人民群众联系的桥梁的纽带，是展示国家司权威和提高司法公信力的重要窗口。人民法庭处在维护社会稳定的第一线，处于化解和调处予盾纠纷的前沿。2008年12月3日最高人民法院《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》中规定：人民法庭工作是人民法院基础工作的重中之重，必须充分发挥人民法庭前沿阵地作用。要按照“面向农村、面向基层、面向群众”的要求，切实开展好人民法庭工作。 人民法庭在实际运作过程中却面临着诸多困境，究其根源即在于与其服务对象—广大农民的司法需求不相符合。正如苏力所强调的，我们对转型社会中农民的司法需求，无论是数量还是性质，都应该有一个清醒的理解和认识，并且在制度上要有相应的回应和调整。 便民法庭的角色应当定位于：用司法的方法服务群众、加强与群众的沟通、欢迎群众监督，努力提高人民法庭公众满意度。 （2）是马锡五审判方式的升级、改造版 人们把这种贯彻群众路线，实行审判与调解相结合的办案方法，亲切地称之为“马锡五审判方式”。马锡五审判方式的特点:（1）深入农村、调查研究，实事求是地了解案情；（2）依靠群众、教育群众，尊重群众意见；（3）方便群众诉讼，手续简便，不拘形式；（4）坚持原则，依法办事，廉洁公正。万年法院正是为了及时听取群众呼声、了解群众疾苦、掌握群众信息、排查矛盾纠纷，走出一条符合县情的管理创新之路，是是马锡五审判方式的升级、改造版。 （3）立案指导与分流，起到“减压伐”作用 便民法庭的工作人员在研判案情的基础上指导当事人选择解决矛盾、纠纷的最佳路径，实现诉与非诉的无缝对接，依托司法协理网络、依靠基层组织及司法协理员、人民陪审员之间进行有效联动，在诉前准确、及时、有效地化解矛盾，保护当事人的正当利益，让群众感受到零距离司法服务带来的便利，减少诉累。 三、契合：人民法庭参与社会管理创新的可行性 （1）回应人民群对司法期待的要求、法庭转型所需 当前我国正处于经济和社会转型的重要阶段，随着社会经济加快发展和改革开放的不断深入，各种利益诉求不断，社会矛盾凸现。人民法院作为国家审判机关，行使国家司法权力，起着定纠止争、化解矛盾、构建和谐的重要作用，而作为人民法院的派出机构，基层人民法庭与人民群众面对面接触，直接与人民群众打交道，调处人民群众之间的矛盾，在社会管理创新中担负着重大的责任。然而，基层人民法庭原有的工作方式、方法已经不能适应新形势下出现的各种新情况、新问题，跟不上社会管理的步伐，因此基层法庭必须进行转型，改变原有的工作方式、方法，全面提升司法服务水平，变能动司法为主动司法，积极参与到当前社会管理创新当中，充分发挥司法服务职能，满足人民群众日益增长的司法需求，由此，人民法庭的法官必须走出法庭，打破时间局限，转换的观念，变办案为办事，积极主动协助党委、政府化解社会矛盾，促进社会和谐。正是在这样的大背景下，万年县人民法院积极顺应时代的需要，主动参与到社会管理创新当中，与群工部有效结合，在信访局设立便民法庭。 （2）是在社会转型时期走群众路线之要求 坚持民生优先、服务为先、基层在先,对加强和创新社会管理进行整体规划设计,努力探索具有中国特色、地方特点、时代特征的社会管理新路子。 社会稳定必须建立在人民群众、社会组织共同参与的基础之上，法庭也不例外，要改变以往单打独斗的局面，同样要走群众路线、创新群众工作方式方法，提高新形势下做群众工作的本领。为了走向社区服务，主动贴近百姓、服务百姓，既有助于在第一时间发现和化解矛盾，缓解司法资源紧缺，又要方便法官与市民面对面交流，缩短法院、法官与市民之间的距离，从而提升法院和法官在市民心目中的亲和力。 便民法庭设置于信访局有利于加强与群众的联系和沟通，进一步赢得群众的拥护。 （3）是群众监督之需求 上饶法院首创“五公开”制度 “院长接访日”制度，天平热线、公布法院网站网址、公开邮箱和信箱、建立法院公众开放日的“五公开”制度。[6]“五公开”制度实行以来，该院审判工作的透明度得到了进一步提高，群众对法院的满意度也得到了较大幅度的提升。这些制度对该院广泛接受社会各界的监督，拓宽民意沟通渠道，努力实现人民法院与群众的良性互动起到了积极作用。 为了使审判更加公正透明，同时使一项好的制度予以深度推广，万年法院将便民法庭设在信访局，目的就是搞好司法保障，接受社会各界监督。 （4）是信访案件高发、群众不愿诉依靠基层组织化解矛盾之需 万年县属农业县，经济尚不发达，曾是全省信访管理县，告状信“满天飞”，赴京访在全省排位靠前，赴省集体访在全省排位靠前。有些人认为打官司是一件不光彩的事而不愿诉讼，同时由于上访成风，又感染了诉讼案件，从而涉诉信访案件也出现高位运行状况。为了改变这种局势，创新社会管理模式是当务之急，依靠基层组织的力量，共同化解矛盾，构建和谐社会。 （5）是构建资源互补网络所需 万年信访局有三支强大的队伍，从而具备了一张普及全县的人脉资源网，并向县外辐射。同时特色法庭凭借自身的法律资源优势可以提供法律咨询、进行法律宣传、协助化解信访案件。特色法庭与信访局三大队伍之间可以优势互补、工作互动、资源共享，这就要求法院要跳出法院看涉诉信访，不能孤军作战，要调动各种社会力量和方方面面的社会资源共同参与化解涉诉信访矛盾纠纷。 四、成效：万年法院参与社会管理创新设立特色法庭的之成效 （1）弱化程序，但仍依法、依规为前提，做到情与法相融洽。 司法作为现代社会重要的纠纷解决途径，是“规则之治”而适度的能动司法是增强司法纠纷解决功能的重要途径，其目的是使司法获得社会的最大认同。虽然便民法庭因其特点，在办理案件的过程中，不可避免地会弱化某些程序规则，但“依法”仍然是其最重要的特点。 为使便民法庭真正地发挥作用，万年县人民法院积极拓展思路，争取县委、政府的支持，在信访局专门设立便民审判庭，同时配备政治素质高、业务能力强的法官、书记员组成便民审判人员，形成了一个以“便民、利民”为目标的审判法庭。首先，便于当事人起诉、立案、应诉，对于简单的法律关系，权利义务关系、明确的民事案件、便民法庭不附加任何限制条件，当事人可以口头起诉，如果是双方当事人同时到庭要求解决纠纷的，实行当日立案，当即审理，及时裁判，对一方当事人到庭的，立案后及时向另一方当事人告知起诉内容及权利、义务，及时通知双方开庭审理。同时，简化庭审方式，便民审判案件不受提前三日传唤当事人的限制，开庭审理时双方当事人陈述后，即可由审判员纳，核对双方当事人没有争议的事实，然后针对争执焦点，由双方举证、质证，法庭调查和法庭辩论要融为一体，缩短庭审时间，提高审判效率。其次，规范、简化种类法律文书，便民法庭的种类法律文书按不同格式化，实行填充式。再次，从开庭时间、地点给予当事人方便，对有特殊性况的当事人采取预约开庭时间、地点的方式，尽最大可能方便当事人诉讼，对因工作等客观，原因不能在正常工作日到庭办理的当事人，根据实际情况，利用双休日、节假日和工作外的时间为当事人办事。最后，便民法庭充分利用领导在信访局的机会，进行法律宣传，为信访人员解答法律上的疑问，尤其是对涉诉上访人员，耐心劝解，将矛盾纠纷化解在第一线。 （2）资源互补、共享，关口前移，源头治理，做到司法资源与社会资源相结合。 便民法庭的设立，通过法院与信访局抱成一团，有效整合了司法与社会资源，实现了资源共享，既发挥了法官掌握法律知识的专业能力，又利用了信访干部丰富的群众工作经验的优势，使两者有效结合，形成化解涉诉信访问题的“多元化”机制，有力破解了本院在解决涉诉信访纠纷上的被动局面和法院单打独斗的孤独处境，特别有利于清除一些群众“信访不信法”的错误心态，缓解党政机关信访压力。同时也将涉诉信访案件化解在当地及萌芽中。 （3）创新工作模式后涉诉信访案件化解以息访为主、终结为辅，做到社会效果与法律效果相结合。 驻信访局便民法庭成立后，法院在县委、政府以及法院党组的领导及关怀下，积极开展各项工作，直接立案并审结民事案件50余件，诉前调解纠纷43件，参与信访局处理涉诉信访案件32件，为来访群众解答法律问题和提供法律政策咨询135人次，取得了显著的成效。工作模式创新前后涉诉信访化解方式有了很大的不同，创新前是以终结为主、创新后以息访为主。 （4）创新工作模式引起各界关注，做到声誉与实际效果相统一。 便民法庭的设立是用群众工作统揽信访工作在审判过程中的体现，是万年法院主动融入当地群众工作大局，赢得了当地党委政府支持也赢得了信访群众的理解和信任，从而形成了整合资源、形成合力的多元化解信访纠纷的工作模式，取得了一定的成效，同时也引起了高层的关注，江西省委书记苏荣、国家信访局副局长张彭发、江西省委常委、政法委书记舒晓琴、江西省委常委、常务副省长凌成兴、上饶中院院长江涛等领导均视察了便民法庭，并对法庭所取得的成绩给予了高度评价。鄱阳县法院正是受到万年模式的启发成立了群众工作办公室。 五、发展瓶颈与深远路径：万年法院涉诉信访工作方法创新发展的瓶颈及发展之构想 便民法庭工作的开展取得了相当的成效，然而在取得成效的同时仍存在诸多问题。不同程度地制约了便民法庭的发展。 （1）便民法庭的存在过多地依赖于政府机关，便民法庭开展工作往往以信访局工作为主，过多的工作是协助配合信访局解决信访问题，同时过多地受领导意志左右。 （2）被派驻涉诉信访便民法庭的工作人员职级一般为科员或办事员，而其他单位派驻信访局的工作人员一般为副科级以上的干部，由于职级极不对称，因而不易调动、利用其他社会资源化解矛盾。往往靠县委、政府领导或法院领导出面协调。 （3）由于便民法庭非常设机构，法庭干警的政治、经济待遇难以跟上，导致法庭干警积极性不是很高，工作常常比较被动，难以发挥干警的主观能动性。 （4）目前因法院案多人少，便民法庭的工作人员往往身兼几处，法院的审判工作要做、信访局的信访事情也要做，很难做到专一，致使干警比较浮躁，不安心于现状工作，从而影响便民法庭工作更好地地全面开展。 为使工作模式的创新长久持续地存在并开展，发挥其应有的作用，笔者认为： （一）积极争取党委、政府的大力支持，将便民法庭设置为法院内部的一个常设机构，并将其定格为至少副科级机构以上，便民法庭庭长至少为副科级以上领导干部，便民法庭干警在享受法官津贴等待遇的同时，还应享受信访津贴，提高他们的工作积极性，以更好地开展工作。 （二）严格按照最高人民法院关于法庭人员配备的规定，挑选政治素质高、业务能力强、经验丰富的法官配备到便民法庭，“三案一书”，能够组成合议庭，能够独立地开展各项审判、执行工作。 （三）便民法庭立案受理的案件，给予一系列的程序简化措施，做到“惠民、便民、利民”。1、免收案件受理费，减轻当事人的经济负担；2、法庭设立专门的司法救助基金，针对老、弱、病、残以及经济特别困难的当事人，及时启动司法救助，从司法救助金中给予他们经济帮助；3、立案、审判、执行程序简化，便民法庭拥有自主的立案权，案件是否立案受理，由他们自己进行审查，尽量实行当天立案，当天送达，能够当天通知召集当事人到庭的，尽量通知到庭进行调解，及时化解矛盾纠纷，对于行动不便的当事人，采取上门立案、上门调解、上门审理的举措。同时开通法庭专用电话，实行电话预立案，制作法庭干警联系去向牌，将干警的姓名、照片、联系电话进行公布，干警手机要二十四小时处于开通状态，法庭要在正常工作时间之外，例如周六、周日、节假日安排干警值班。 （四）建立涉诉信访分流机制 便民法庭要充分利用在信访局办公的优势，建立涉诉信访机制，将社会矛盾化解于萌芽状态，法庭工作既要做到独立，又要与信访局工作有效结合，将群众信访进行梳理分流，具体做法是可由信访局在大厅设立专门的接待群众来访窗口，简要了解来访群众的信访事由，对于涉诉信访以及牵涉到法律上的矛盾纠纷，接待人员马上将来访群众引导至便民法庭，由法庭干警进行解答、应导，对于信访合理、合法的，要积极进行调处，迅速将矛盾纠纷化解，而对于无理信访的，也不要采取粗暴、冷漠的态度，要对其进行耐心细致地释法、释理、进行劝导，坚决改变过去信访干警一揽子处理的做法，以往信访局对于来访者无论是涉诉、涉法信访，还是其他信访都给予解答，而由于信访局接待人员有些并非法律或者相关专业人员，往往导致解答错误，甚至误导了当事人，导致矛盾更难以化解，故此必须改变以往的习惯做法，实行信访分流，建立健全各类矛盾纠纷的预警化解机制。 （5）完善诉与非诉无缝对接平台，以合理利用好各类社会资源，从而弥补法律上的不足，缓和民众与法律需求的关系。积极引导人民群众利用社会资源自主的以选择最短的时间、最低的成本解决民间纠纷，将大部分社会矛盾化解在诉前。 [1]黄正光：2011年4月29日《省委书记苏荣视察万年县法院驻信访局便民巡回法庭》 来源：
光明网-法院频道
责任编辑：
周翔飞
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