内容摘要：基层乡镇面临社会管理存在的诸多矛盾，如何破解？内蒙古鄂托克前旗城川镇作了大胆的尝试。他们寓管理于惠民与服务群众中，实施了“多元惠民、和谐善治”农村社会管理创新模式，即：“一个平台统领、两种渠道畅通、三级联调到底、四方联动防控”，从“三个创新”入手，从“四个方面”下功夫，从“五个机制”着力，构筑起了多角度、多层次的农村社会管理网络，形成了与城乡统筹相适应、与人民群众期望相吻合的新型农村社会管理体系。本文认真总结了城川镇在社会管理创新方面的做法与举措、成效与启示，具有指导和借鉴作用。
加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系，是党中央在新的历史条件下审时度势、与时俱进作出的重大战略决策。社会管理的重点在基层，难点在基层，乡镇是政权的基础、改革的前沿、发展的重点和稳定的关键，其职能转变直接关系着国家政权稳定、农村经济社会发展和全面建设小康社会进程，直接影响民心向背和党的事业兴衰。
当前，内蒙古鄂托克前旗城川镇正处于加快推进统筹城乡的关键时期，改革发展稳定的任务十分繁重而艰巨，如何加强和创新社会管理体系建设，如何使社会管理工作紧跟经济社会发展步伐，事关社会和谐稳定大局。社会管理作为一项系统工程，创新任务千头万绪。要求我们必须在千头万绪中理清思路，在纷繁复杂中找准方法，在包罗万象中形成共识，重点在离百姓最近的地方创新社会管理，在管理难度最大的地方创新社会管理。近日，对城川镇社会管理服务工作的基本情况进行了深入调研，城川镇在创新农村社会管理，促进社会稳定上，进行了一场加强、改善、创新农村社会管理的生动实践。
一、背景与起因
城川镇地处蒙、陕、宁三省区交界处，和外省边界线长达170余公里，承载着鄂尔多斯市“城乡统筹、集约发展”重点区、鄂前旗农牧业“三区”发展规划中的优势发展区的重任，又是鄂前旗最主要的农区，全镇从事农业生产的人口就达2万多人，面临着农业人口较多、人员、社会关系复杂等实际情况，现阶段社会管理面临着新形势、新挑战。一是“低、小、散”的经济特征，不仅使经济转型升级面临巨大压力，也使社会管理的阶段性风险增大，治理由粗放型的经济增长模式带来的公共安全问题将是城川镇不得不面对的一个长期任务；二是老百姓的利益诉求已经从基本解决温饱、增加收入问题，扩展到了教育、医疗保障、养老甚至政治参与各个方面，群众的闹心事若处理不好，经过积淀发酵就容易成为社会管理的大问题。增强他们对政府行政职能和服务效能的认同感，已经成为维护社会和谐稳定的重要保证。三是公共服务需求的快速增长以及需求结构的多样化与基本公共服务供给不到位的矛盾日益突出。历史的欠账，无论是公共服务总体水平滞后于经济发展水平的现状，还是公共服务需求结构出现的新情况，都迫切需要进一步提高公共服务水平和质量。互联网技术的迅猛发展和快速普及，也给传统的社会管理模式带来了巨大的冲击。针对农村社会管理出现“事多人少、人心难齐、矛盾堆积、鞭长莫及”的被动局面，传统的管理理念、制度、机制、手段、方法都面临着完善和调整。这些社会矛盾，成了城川镇党委、镇政府亟待破解的严峻课题，也进一步凸显了加强和创新社会管理的迫切性。
如何破解这些难题？城川镇作了大胆的尝试。力求寓管理于惠民与服务群众中，在服务与惠民中提升管理水平，深化基层为民服务体系建设，努力营造高效运转、规范透明的为民服务环境，真正把为民服务体系建设成为党委政府联系群众的桥梁，反映社情民意的窗口，提供为民服务的平台，解决热点难点问题的枢纽，推进政府服务方式由被动服务向主动服务、单一服务向综合服务转变。一个农村社会管理创新模式“多元惠民、和谐善治”便在城川镇全面推开，构筑起了多角度、多层次的社会管理网络。
二、做法与举措
城川镇推行的“多元惠民、和谐善治”社会管理创新模式的主要内涵就是：“一个平台统领、两种渠道畅通、三级联调到底、四方联动防控”，编织农村社会管理的四张网络，加快形成与城乡统筹相适应、与人民群众期望相吻合的新型农村社会管理体系，这也是城川镇创新社会管理的一大品牌。
（一）一个平台统领，编织社会管理组织网
强化镇社会管理服务中心这一平台，通过人员配备、硬件配套把该中心作为党委直接组织开展社会管理工作的平台。同时明确了各个项目的“路径图”和“时间表”，提高了创新效率和精细化管理水平。
（二）两种渠道畅通，构造社会管理信息网
通过采取措施，确保“群众诉求反映”和“党委政府掌控社情民意信息”两条渠道畅通。开门创新广纳民意，把以人为本、执政为民的理念贯穿于社会管理的各个方面；坚持问政于民、问需于民、问计于民，让群众更多参与到和他们自身利益相关的决策过程中来，使党委、政府的各项决策体现人民群众的新期待、新要求。两种渠道成为化解矛盾的“减压阀”，理顺民心的“调解器”。
（三）三级联调到底，建立社会管理调处网
通过镇、村、村民小组三级联调，推行“领导包村包案制”、重大项目社会稳定风险评估机制以及开展“信访积案集中清理年”和“社会矛盾集中会诊”等活动，切实解决关系群众利益的各种事宜，把矛盾解决在群众家门口，逐步实现“零”上访、“零”积案。
（四）四方联动防控，营造社会管理保障网
实施多方联动防控，调动多方力量参与社会管理，通过“联合调处、指导决议、引导诉讼、直接答复”等方式将矛盾化解在基层，将不安定因素消灭在萌芽状态。通过设立镇司法救助基金,建立特殊人群安置帮教、应急处置管理机制、以奖代补等制度，给予各困难群体积极救助，并通过实施农牧民素质教育工程等多项服务群众举措，使社会管理与帮扶救困、服务百姓相融合。
为了将“一个平台统领、两种渠道畅通、三级联调到底、四方联动防控”社会管理创新模式落到实处，让人民群众看到变化、见到实效。为此，他们又采取了以下三项举措：
（一）从“三个创新”入手，加强社会管理，促进农村社会和谐发展
1、以群众满意为出发点，创新管理主体。一是整合组织、人力资源。在创新机制惠民，寓社会管理创新于惠民服务的过程中，一方面开设便民服务大厅。大厅设立了综治与信访接待窗口、民政窗口、农林科技服务窗口、党群服务窗口等多个窗口，实行一门受理、流程运作、限时办结，真正让办事群众“少跑一趟路、少进一道门、少找一个人”。开通了大厅接待、电话热线、网上互动三条沟通渠道。通过推行“一站式”服务，提高服务效能；推行“阳光式”服务，增强服务透明度；实行“开放式”服务，延伸服务范围；践行“多元化”服务，拓展服务领域，最大程度地方便群众办事。一方面将基层派出所、森林派出所、法庭、司法所、交警中队、工商所、土地所各项工作进行整合，成立镇党委社会管理创新工作委员会。将政法综治、矛盾化解、信访维稳、安置帮教、禁毒反邪教、安全生产、食品安全等十三项关乎稳定的工作统一归口至社会管理服务中心开展，由专人负责，形成完善的社会管理、服务网络。二是实行网格化管理。将嘎查村（社区）治安联防队员、维稳信息员、人民调解员等进行了整合规范，按照网格化管理需求，统一聘任为社会管理协管员，保障经费，对口管理。三是强化中心村职能。在大沟湾新村、珠和社区等3个中心村和社区设立社会管理综合服务室，具体开展矛盾调解、法律服务、特殊人群帮教、信息收集等各项管理服务工作，实行组团式服务。
2、以社会稳定为中心点，创新管理内容。一是强化农村社会矛盾的调处。创新社会矛盾调解模式，建立“以党委政府为统领，以人民调解为基础，以旗乡两级大调解工作中心为平台，构建了以综治、司法、信访、维稳为骨干，各部门和社会力量广泛参与、互相配合、齐抓共管，集预防、调处、稳控、追责为一体”的大调解工作格局，实现了人民调解、行政调解、司法调解三者的有效衔接。二是为畅通两条渠道，通过设立信访接待大厅，实行党政领导每月联合接访制，采取预约接访、下乡接访、坐班接访、综合接访等多种形式，确保接访有保障，同时，镇干部每年下乡访民情100天，让群众真正享受到了及时的服务与实惠。
3、以“农牧民素质教育工程”为支撑点，创新管理方法。一是设立“法制大讲堂”，以专题讲座、短信宣传、义务宣讲等形式多样方式进行法制教育，并开设心理矫正课堂，促进农民家庭和美、邻里和睦、人际和谐。二是创造技能优势，增强农民的适应能力。采取技能培训、外出取经、典型观摩、现身讲述等途径，引导农民学得会、用得上、能致富。三是发挥农民的主体作用。下移社会管理的重心，还社会管理的权力于社会和公众，依托“四权四制”村民自治管理模式，自行组织制定“村规民约”，增强农民的自治能力。尊重好、保护好、引导好、调动好农民的民主权利，让农民在自我管理、自我服务、自我教育、自我约束中增强参政意识、公民意识、法治意识、大局意识。
（二）从“四个方面”下功夫，创新社会管理，促进社会组织健康发展
1、在整合社会资源上下功夫，凝聚和谐善治力量。一是夯实社会管理组织基础。以“横到边、纵到底、无缝隙、全覆盖、立体化”为目标，设立社会管理工作委员会作为党委和政府的常设机构，增强党委政府对社会管理的统筹协调，理顺“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，明确“党委领导”领导什么、如何领导，以及“政府负责”负责什么、如何负责等重大体制性问题。
2、在科学管理农村上下功夫，打造诚信政府。城川镇党政领导认识到：政府诚信会成为社会诚信的重要力量和楷模，能够增强社会公众的社会信任感，归属感和责任感。政府失信不仅会寒了老百姓的心，失去民心，而且还会赶走了客商，吓跑了人才，严重影响本地信誉，阻碍当地经济的发展。正是基于这样的认识，他们把打造诚信政府作为创先争优活动的重点，首先从培植政府信用抓起，着力解决一些政府部门的各种各样的失信于民的问题。清理了历届政府承诺群众的事项，该解决的给解决，解决不了的给予明确答复和解释，化解民怨；现任镇政府向社会承诺的事，答应群众的事说到就办到。他们还围绕“多元惠民、和谐善治”社会管理创新模式，通过采取多种措施，让公开、透明、法制化、人性化的管理和服务惠及全镇每个农牧民，真正做到“民思我想、民困我扶、民求我应、民需我帮、民难我助”。
3、在拓展农村服务上下功夫，维护社会和谐稳定。牢固树立管理就是服务的理念，做到管理中体现服务、在服务中延伸管理。围绕倾听民意，抓好信访恳谈会和信访导访机制，实行“三变”：变堵为疏，变上访为下访，变日常管理为全程服务。围绕解决民忧，推行包村干部下村领办、代办、协办、督办制；围绕温暖民心，以真心促服务，不断提高做群众工作的能力；围绕促进民安，落实技防设施，创建安全文明嘎查村（社区）。要求干部与群众说好“五种话”：以心换心说家常话，上情下达说大白话，实事求是说真话，对症下药说内行话，出谋划策说鼓劲话。
4、在建立信息平台上下功夫，实现信息资源共建共享。完善的信息系统是提高社会管理科学化水平的重要保证。近些年来，公安、社保、计生等部门都建立了独立运转的信息平台，并延伸到了基层。此外，组织部门、教育部门、劳动监察部门、流动人口管理部门等都拥有自己的信息网络。这些信息系统建设基本上是各自为阵，技术上互不兼容，运作上相互封闭，相关部门往往近在咫尺也无法实现资源共享，信息孤岛现象突出。为此，城川镇打破社会管理信息系统建设的部门分割局面，全面整合相关部门的资源，建立一个开放、共享、高效的社会管理信息系统。
（三）从“五个机制”着力，完善社会管理，促进服务职能常态化
1、创新多渠道信访接待机制。以领导干部走村入户常规化、制度化，深入辖区，走近群众，以“访民意、听民声、解民忧、惠民声、保民安”为重点，与百姓沟通、为百姓办事，大力推进社会管理创新，千方百计解决突出问题。通过发挥镇矛盾化解中心、嘎查村人民调解委员会、人民调解员三级作用，开通“148”便民服务热线、书记专线、镇长热线、短信平台，支书、村长建立民情台账、民情日记上的“今天村里发生的事”、“我今天要做的工作”、“明天当紧要做的事”，明明白白，镇干部每月下乡不少于10天，较大程度满足了民意表达诉求，畅通了政府惠民渠道。
2、推行“领导包村包案”机制。按照以人为本、服务为先的要求，实现由防范、控制型管理向人性化、服务型管理的转变；由单一运用行政手段向综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段管理的转变；由被动应付、事后处理向主动掌控、事前预防转变。将全镇29个嘎查村3个社区划分为15个网格，镇党政领导班子成员承办一个网格，一包到底，每个网格又派驻了驻村干部、大学生村官、村干部、社会管理协管员、无职党员和村民代表组成多人团组，负责本网格内所有日常事务处理及矛盾纠纷排查化解工作。
3、实行重大项目社会稳定风险评估机制。凡涉及群众利益的重大决策事项和重大项目，先通过问卷调查、召开村民大会等形式，进行民意调查，严格按照评估体系进行风险评估，做到影响稳定的政策不出台，大多数群众不理解、不支持的改革措施和项目不立项、不实施。
4、建立特殊人群安置帮教机制。一是建立健全流动人口动态管理机制。二是建立健全关工委牵头，共青团等部门共同参与的重点青少年群体服务管理机制。三是健全刑释解教人员出监所衔接机制。四是建立重性精神病人救治、服务、管理机制。五是建立吸毒等人员的服务管理机制和邪教组织防范控制机制。
5、建立友邻区域协作机制。与各毗邻乡镇建立起长期联系制度，互相沟通协调解决边界纠纷，共同维护四邻稳定。
城川镇社会管理创新工作思路明确、措施具体，呈现出定位高、起步早、推进快的特点，而且成效明显、亮点突出，具有很强的典型意义和推广价值。
三、成效
城川的实践生动表明，社会管理创新一旦与人民群众要求同频共振，与改善民生的步伐齐头并进，与促进和谐的目标合拍相应，必将激发巨大热情，凝聚无穷力量，催生丰硕成果，展现全新魅力，收获丰盈的硕果：
（一）进一步完善了社会管理的服务体系
城川镇从加强完善社会管理场所建设入手，镇、嘎查村（社区）全部建立了社会管理场所，筑牢了社会管理的物质基础。同时，采取“网格化管理”，整合相关资源，建立管理体系，消除管理“真空”和“死角”，为社会管理提供组织基础。
（二）进一步发挥了干部、党员、群众参与社会管理的作用
以“社会和谐人人有责、和谐社会人人共享”为目标，激发镇、村两级干部、党员、群众参与社会管理的内在动力。采取组团式服务，把更多人力物力财力投向基层，真正做到人往基层走、劲往基层使、钱往基层花。根据存在的薄弱环节，梳理出急需解决的问题，研究提出并实施一批社会管理创新项目，实现社会管理成本的最低化、管理效益的最大化。推行“四权四制”运行机制，引导村民成立自治性组织，促使群众自己争取自己的利益，自己做自己的工作，自己管理自己的行为。呼芦素淖日村村民周子清和周子军兄弟俩争执的道路纠纷、村民温占彪和潘志元两家的草场地界纠纷都是20年的积案，一直没有解决，去年通过“四权四制”，圆满解决了这两起矛盾。在广大干部、党员的示范带动下，在嘎查村（社区）呈现出孤寡老人有人管、邻里纠纷有人调、困难群众有人帮的和谐局面。
（三）进一步提升了社会帮扶救助力度
所有机制的完善与创新，最终都落到了群众得实惠这一主题上，这是城川镇创新机制推进社会管理创新的一个鲜明特点。城川镇苏坝则村困难户张玉英就是这一机制的受益者。74岁老太太张兰英九年前儿子不幸遭遇车祸身亡，随后儿媳也离家出走，留下了九岁的孙子与其相依为命，随着孙子上初中，花销越来越大，而自己也年龄大了，无法干重农活了，面对困境，老太太将她的实际困难通过驻村信息员反映到了镇上，很快就得到镇里的救助，张兰英逢人就说：“镇里帮我拉了炭，还给我捐了衣服，按时给孙子送来生活费，帮我解决了生活问题。”她流着眼泪感慨地说：“没有政府的帮助，我早就出去讨吃了。” 黄海子村一名大学生因为家庭贫困，面对大学录取通知书愁眉不展时，民政办公室负责人及时送去3000元资助学费；镇长张布仁多次来到结对联系户田生虎家中，了解他的技能特长和创业意愿，经多方协调联系，为他无息借款5万元，承包草牧场1500多亩，又协调5万元贷款开办“牧家乐”。帮扶救助困难群众，解决群众的实际问题，已成为城川镇在社会管理中的常规工作。
（四）进一步增强了干部服务农牧民的能力
通过为农牧民群众提供人对人、面对面、手拉手、心连心的综合性服务，干部们都把服务农牧民作为加强自我监督，强化自我教育，锻炼提升自身能力素养的难得机遇和平台。形成了干部带头、党员示范、各方参与、共建和谐的社会管理生动局面，进一步密切了党群、干群关系，拉近了党与群众的距离，有效提升了干部、党员的思想境界、提升了党组织的凝聚力、提升了全镇和谐文明程度，实现了组织、党员、群众三满意的效果。实施社会管理创新模式以来，共收到群众来信来访以及其它群众需要办理事项共205件，办结率达96.5%。调处矛盾纠纷59件，解决突发事件7件，解决历史遗留问题5件。在社会管理创新的过程中，为群众办实事、解难事的例子举不胜举。
（五）进一步强化了社会和谐稳定的基础
城川镇综合运用多种渠道、多种手段、多种方式解决涉诉矛盾纠纷，积极引导人民群众理性合法表达利益诉求，从而着力化解涉诉矛盾纠纷，实现案结事了。保障民生、疏浚矛盾，人民生活的幸福指数不断提高，社会和谐稳定有了“源头活水”。去年大沟湾新农村项目工地，因拖欠农民工工资问题，引起农民工不满要联合上访，镇驻地协调办连夜赶赴现场进行调解，说服施工方为76名农民工发放工资33.98万元，制止了一起矛盾冲突。一个村的村民因村务问题和村领导产生误会，联合20多名村民要上访，镇党委书记先入为主及时到村里召开恳谈会，摆问题解疙瘩，经过沟通交流解除了误会，避免了一起群访事件的发生。通过实施多方联动防控，调动多方力量参与社会管理，全镇刑事发案数量、信访总量、群体性事件全面下降，民事案件下降30%，实现了小纠纷不出村，大矛盾不出镇，形成了与城乡统筹相适应、与人民群众期望相吻合的新型农村社会管理体系。
（六）进一步推动了经济的快速发展
重点建设项目和统筹城乡建设有序推进，完成固定资产投资3.6亿元，3处新型村庄建设全面开工，人口转移与创业就业工作取得实绩，转移人口1098人，现代农牧业生产规模日益扩大，新增现代农业示范基地7000亩，农牧民人均纯收入达到10451元，同比增长19%。
“多元惠民、和谐善治”社会管理创新模式在城川镇的推行和取得的实效，在全镇引起强烈反响。
四、启示
城川镇推行“多元惠民、和谐善治”社会管理创新模式的实践给我们的启示：
（一）创新社会管理机制，要注重与加强基层组织建设相结合
基层党组织在经济社会发展中起着至关重要的作用，尤其是在社会管理创新工作中，要通过开展双承诺、无职党员设岗定责等活动，让广大党员在维护社会稳定、创建和谐社会中以身作则，并发挥扶贫济困、化解矛盾、心理疏导等作用，积极引导广大党员参与社会管理创新。
（二）创新社会管理机制，要注重与保障改善民生相结合
发展民生事业是加强社会建设、创新社会管理的基础工程。要按照“城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、公共服务一体化”的思路，推动先进生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，加快城乡对接。同时，进一步完善养老保险、医疗保险制度，扩大城乡居民养老、医疗保险覆盖面。
（三）创新社会管理机制，要注重与有效化解社会矛盾相结合
化解矛盾是加强社会管理的重要基础工作，而矛盾产生重点在基层，难点也在基层。要深入开展“大调解”工作，建立以镇村两级调解员为主，党员调解志愿者为辅的调解队伍，全力做好社会不稳定因素的排查调解工作。要深入开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，抓好文明家庭、文明单位、文明行业、文明村镇等评比活动，在全社会进一步形成良好的社会道德风尚。
（四）创新社会管理机制，要注重与增强村民自治功能相结合
增强社会群众自治功能，是实现经济社会协调发展的必然要求。要规范基层党组织的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督程序，提高社会群众自治能力。同时，基层党组织要重点引导培育三类中介组织，即：休闲娱乐为主的活动类组织、维护群众权益的权益类组织、提供社会服务的服务类组织，依托社会中介组织和社会团体，真正实现“小政府、大社会”的自治格局。
（作者单位：内蒙古鄂尔多斯市鄂托克前旗人民法院）
