摘 要：由于我国现行的《中华人民共和国国家赔偿法》本身的不完善，有关行政赔偿领域的存在的一系列问题便暴露在了公众的视线里：行政赔偿范围的过窄、精神赔偿的缺失、行政赔偿的范围过低等。而如何完善现行的行政赔偿制度自然地成为了人们关注的问题。本文以分析我国现行的行政赔偿制度中存在的若干缺陷为切入点，参照外国相应的有关的司法制度，结合我国国情与学者的建议、看法，对如何更好地完善我国的行政赔偿制度进行了探析。

    关键词：行政赔偿  抽象行政行为  精神损害

    随着民主思潮的兴起，人权得到越来越多的重视，人们开始关注和重视维护自己在民事、行政等各个领域内的合法权益。由于行政行为的作出往往涉及的是绝大多数人的利益，其影响和作用是远甚于民事领域的，人们在对行政司法领域投予越来越多关注的目光的同时，是否确立了行政赔偿制度也成为了衡量一个国家民主和法治水平的重要标志。那行政赔偿是什么呢？为何它有着如此重要的作用呢？行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权的过程中违法侵犯公民、法人和其它组织的合法权益并造成损害，国家对此承担赔偿责任。行政赔偿所具有的重大意义是由它的作用来决定的：（1）行政赔偿制度给公民提供充分救济的有效途径；（2）行政赔偿制度是督促和保障行政机关依法行政的有效手段；（3）建立行政赔偿制度有利于加快法治进程。

    我国的行政赔偿属于国家赔偿的核心部分，我国的国家赔偿法自颁布实施以来，在保护行政相对人的合法权益和督促行政机关依法行政等方面发挥了积极的作用。但其中也不乏存在着不足与缺陷，这其中的原因是多方面的，但是我国的行政赔偿制度自身的不完善是一个比较重要的原因。下面我们先来分析一下我国现行的行政赔偿制度存在的缺陷。

    一、我国的行政赔偿制度存在的缺陷

    （一）行政赔偿范围过窄

    首先，我国的国家赔偿法在对行政赔偿范围作出规定时，虽然作出了对范围的肯定性规定和否定性的排除，却没有对抽象行政行为作出明确规定，留下了法律空白。其次，对侵犯财产权的行政行为所造成的损失，以赔偿直接损失为主，原则上不赔偿可得利益。再次，我国的国家赔偿法对违法的行政行为所造成的精神损失也没有规定是否予以赔偿。

    （二）行政赔偿的标准过低

    关于行政赔偿的计算标准，我国采用的是抚慰性标准，即国家赔偿不是以填补受害人的实际损失，仅仅象征安慰性质给予一定的补偿，这种赔偿金额往往少于受害人的实际损失。根据这一标准，当行政机关及其工作人员的违法行为给公民造成了财产权的损失时，只赔偿直接损失，对可得利益不予赔偿；如侵犯了人身权时，只赔偿身体所受损害的损失和限制人身自由的损失，其他的一概不予赔偿。

    每一部法律的出台都将使得每一个公民的合法权益得到更好的保护，但是，事物所具有的两面性又决定其必然会存在着不足和缺陷，《国家赔偿法》亦不例外。因而在《国家赔偿法》的实施过程中暴露出来的问题，我们也应该客观、理性地看待。探究问题就应该对它存在和出现的原因、背景进行分析，我们可以就我国现行的行政赔偿制度存在的不足，参考外国的相关的司法制度，吸收个中的精华，为完善我国的行政赔偿制度出谋划策。

    二、扩大行政赔偿范围，提高赔偿标准

    行政赔偿范围的大小，每个国家规定得都不尽相同。衡量一个国家国家赔偿法规定的赔偿范围宽窄与合理，主要是看它对国家权力行为的态度，是不是认真、广泛地监督国家的权力、规范国家的公权力行为，对公权力行为的损害后果由国家承担赔偿责任，这是国家赔偿法之所以区别于民事赔偿的根本特征，是国家赔偿法之所以独立成法的个性所在，是国家赔偿法是否体现了对人权的重视的重要标准 。但是，赔偿范围地宽窄合理与否与该法律的合法性是没有必然联系的。

    根据现有的资料，对抽象行政行为所造成的损失予以赔偿的国家是很少的，但不是没有，法国就是其中的一个，而且是具有典型意义的。在法国，其将抽象行政行为所造成的损害赔偿称之为“立法赔偿”：是指因法律规范造成特定公民损害而引起的国家赔偿。立法赔偿制度出现的历史不长，它是在一战后时间范围内掀起的国家赔偿领域扩大化的浪潮中确立起来的。人们认为，立法权的行使既是一种权力，也是一种职责。人民把立法职权交予了特定的机构，那么该机构就要认真忠实地去履行，而其一旦伤害了人民的利益，那么人民是有资格和有必要去请求予以救济的。从理论上来说，“任何权力都有被滥用的可能”，立法权亦不例外。这最终导致了立法赔偿责任的产生。有关学者认为我国尚未建立对抽象行政行为所造成的损失进行赔偿的原因，主要有以下几点：（1）各级人大是权力机关，不具体行使行政和审判权；（2）全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常委会制定的法律是代表全国各族人民的意志的，一切国家机关、企事业单位、团体和公民个人都必须遵守；（3）地方人大制定的地方性法规，如果与宪法、行政法规相抵触应当纠正，如果还没执行，给公民造成损失，可以通过行政赔偿得到救济；（4）各国大都未纳入立法赔偿 。但是，随着社会的发展和我国国家赔偿制度的进一步完善，上述理由是可以推翻或是已经不成立了的：首先任何的权力都应置于人民的监督视线之下，不能凌驾于人民之上，不受监督，这是由我国的国家性质来决定的，在宪法中就对此作了相应的规定；其次，虽然法律代表的是全体人民的意志，但是在法律的不完善面前，不可避免地有可能损害到少数人的合法权益，而法律却将这少数人的合法权益排除在了保护范围之外，不予救济，这是追求公平、公正的法律价值的初衷是不相吻合的；目前的法律制度规定我国的法院是没有权力去审查法规的，所以公民不能通过行政诉讼得到救济；再者，虽然目前大多数国家尚未对立法赔偿作出规定，但是这也不应该成为我国对此不作规定的理由，毕竟影响法律制定的各种因素如各国国情、法律渊源等都不尽相同，我们不能“随波逐流”。而且法律本来就是由人们创设得来的，我们完全可以运用自己的智慧与创新精神，根据本国的具体情况来创设符合本国适用的法律，这也是法律本身具有的多样性特点的完美体现。

    因此，我们应该对是否将抽象行政行为纳入赔偿范围这一问题进行重新思考：从理论上来看，人们的权利受到了损害，理应获得及时有效的赔偿，不管其是行政机关还是立法机关，因为特权机关是不存在的，没有谁能凌驾于别人之上，每个人的权利和利益都是平等的，神圣的，不容侵犯。因此对抽象行政行为予以赔偿的理由是合理与充分的；其次，抽象的行政行为具有普遍性和广泛性，其一旦造成损害，后果将是十分严重的。但是有人认为，抽象行政行为的作出是经过调查与反复讨论、考证的，体现全体公民的意志，符合多数人的利益，其存在错误的可能性是很少的，而且如果因其对极少数人的合法权益造成了损害而予以废止是不科学。针对这一反对理由，我们不能否认其中的道理，但是这并不能说明抽象行政行为绝对不可能对少数人的合法权益造成损失，当造成这种损失的情况存在时却没有法律提供救助，这不能不认为是法律在保护公民的合法权益时出现的漏洞。诚然，我们也不赞成如果某一抽象行政行为在给特定的个别人造成损害时，就立刻对该行为予以撤消，这是不科学的，是搞“一刀切”。我们在处理这个问题的时候，可以灵活一点，分清况来看待与处理问题。法国就有一个很好的例子：法国为了保护牛奶工业，1934年制定了一个法律禁止生产人工奶制品，小花公司是生产人工奶制品的合法企业，由于这个法律而不能营业。该公司于1938年向行政法院起诉，请求国家赔偿。最高行政法院认为，国家的法律不能为了一部分公民的利益而牺牲特定少数人的利益，而且，1934年的法律中没有禁止国家赔偿的规定，因此，根据公共负担平等的原则，判决国家赔偿该公司的损失 。法国的国家赔偿制度已经有了一百多年的历史。在这一百多年中，法国的法学家在国家赔偿理论方面进行了深入的研究，有着丰富的成果，它是法国国家赔偿实践经验的总结。我们可以参考法国的“立法赔偿”，将抽象行政行为纳入我国的行政赔偿范围。再对其所造成的损失在给予赔偿的时候区别对待：当抽象行政行为仅仅对个别的特定的人带来损失时，在对其进行法律意义上的求证，确定给抽象行政行为所给受害人带来的损失是个别现象，是由于每个人的具体利益不尽相同，而法律在尽力维护绝大多数人的合法利益时，所产生的法律利益的冲突，在经过严谨的一系列的调查求证之后，对应当赔偿的予以及时的合理的赔偿，；当抽象行政行为给不特定的多数人造成损失时，在予以赔偿之后，还可以举行相关的听证会，听取民众关于该抽象行政行为所带来损失的原因和相关情况，对这些反馈情况进行汇总，分析与综合，为修改或撤消该抽象行政行为提供了事实基础，这样既可以消除了搞“一刀切”的卤莽做法所造成的法律的不稳定性带来的损失，也可以使得行政相对人的合法权益得到更好的更科学的保护。

    如果说赔偿法中关于行政赔偿范围的规定回答的是行政赔偿“赔什么”的问题，那么关于行政赔偿的计算标准的规定则是解决了行政赔偿“如何赔，怎么算”的问题。我国行政赔偿标准的相对较低与行政赔偿范围的过窄之间是存在着联系的。

    （一）关于财产权利损失的赔偿问题

    在财产权方面，《国家赔偿法》规定，按照直接损失给予赔偿。因此在对财产权的计算标准上，采用的是直接损失是多少，就予以相应的赔偿标准赔偿计算。大多数人认为，在计算造成的直接损失的同时，对间接损失也应当予以赔偿。那么什么是直接损失，什么又是间接损失呢？我们可以举例说明一下：《国家赔偿法》规定：财产已经拍卖的，给付拍卖所得的价款。某甲价值100万的物品被行政机关拍卖了，拍卖所得款项为30万。如果该行政机关的执法行为是违法的，当某甲申请给予行政赔偿时，根据《国家赔偿法》行政机关应当给予某甲30万的赔偿金。那么在这个例子中的30万为直接损失，而行政机关不予赔偿的那70万为间接损失。从例子中能明显看出，该规定对某甲显然是不利的。有学者认为我国的赔偿法只所以规定“直接损失”的赔偿原则的原因上：首先，我国的国力财力还不算雄厚，国家赔偿只是抚慰性的，仅是象征性的给予一定的补偿，否则会加重国家及公民的负担。其次，除直接损失外，可预期利益、间接损失都是相对人未实际取得的利益，不能排除意外情况的发生而无法实际取得的利益 。但我们认为对公民财产所造成的间接损害，不应于国家的国力财力不够雄厚为理由，因为任何一个国家在公民的面前无时无刻都是强大的。而因行政机关的违法行为造成的间接损失对于公民而言，是巨大的，甚至是毁灭性的。而且在我国的赔偿法将行政机关造成的间接损失排除在赔偿范围之外的同时，我国的关于民事侵权赔偿却是将可得利益与间接利益计算在赔偿的范围之内的。为什么受害人在都受到间接损害的情况下，由于侵犯权利的主体的不同而得到不能范围的救济？我们不排除行政领域的司法制度与民事领域的司法制度之间存在着差别，但是应该相信两者的法律追求是一致的：那就是公平与公正。行政侵权可赔偿范围小于民事侵权赔偿范围的法律设定，实质上是一定程度对行政主体保留了“国家豁免权” 。这有违于“法律面前人人平等”的原则，在适用法律的原则上产生了不公平，其结果自然也是不公平的。行政赔偿制度是一项对行政机关及其工作人员的违法行政所造成的损失作出明确规定承担赔偿责任的法律制度，其却对行政赔偿责任一定程度上的“免责”，对督促行政机关工作人员的依法行政是不利的，行政相对人的合法权益也不能得到全面的保护，这也与赔偿法的立法初衷有所出入。建议将行政机关及其工作人员违法行政时所给行政相对人带来的间接损失纳入行政赔偿的范围。关于损害的可赔偿范围，我们可以参照日本的《国家赔偿法》的做法将我国因行政行为带来的财产权的损失的赔偿范围与民法上规定的一致，或直接适用民法的有关规定，不作单独规定，以减少法律规定上的重复。在确定了赔偿范围之后，对待间接损失的赔偿标准上亦可以参照我国民事侵权赔偿制度的计算方法，但行政机关能够证明受害人的间接利益存在着灭失的巨大可能和事实的，可以根据具体情况对间接利益酌情地予以赔偿，不予全额赔偿。

    （二）关于精神损害赔偿的有关问题

    由于我国的赔偿法在是否对精神损害进行赔偿这一问题没有作出明确规定，因此，对行政机关给行政相对人所造成的人身权的赔偿上，仅仅对受害人因身体所受的损害和限制人参自由的工资损失进行计算赔偿，而不赔偿精神损失，并且侵犯生命健康权赔偿金的计算有最高额限制。是否应建立精神损害赔偿制度，一直是专家和学者们讨论的热点话题。2001年1月，陕西泾阳县农家少女麻旦旦遭遇“少女嫖娼案”，将泾阳县公安局和咸阳市公安局告上了法庭，要求赔偿精神损失费500万元。最后，麻旦旦仅获得泾阳县公安局支付的违法限制人身自由两天的赔偿金74.66元，加上医疗费、交通费、住宿费以及180天的误工费共9135元整。麻旦旦提出的精神伤害赔偿被驳回，理由是该诉讼请求不符合《国家赔偿法》规定。这一“处女嫖娼案”触及了《国家赔偿法》中关于精神损害赔偿的盲区，成为了一个学者们建议建立精神损害赔偿制度的典型的案例。随着民主思潮的兴起，尊重人权的呼声的日益高涨，人们对于精神领域的保护与关怀也日益重视。学者对于国家赔偿法拒绝给予精神损害赔偿的理由是“难以用金钱计算，故不予赔偿”。这一理由显然是很难让人信服的，因为“难以用金钱计算”并不等同于“不必用金钱计算”。我们可以先看一个案子：一名叫勒迪斯昂的男子及其7岁的儿子被某行政机关的卡车装死，其妻以本人和3个未成年孩子的监护人名义要求赔偿，对其直接物质损失如丧葬费等当然予以赔偿，对其提出的精神赔偿请求，法国最高行政法院采纳了政府专员厄曼的意见：精神痛苦虽不能以金钱计算，但不等于不应和不能给予赔偿，这种赔偿不是以相当的价值替代特定的痛苦，其具有抚慰性质，虽不可能完全消除精神痛苦，但比无任何赔偿好。最好法院判决该行政机关付给勒迪斯昂的妻子精神损害赔偿费1000法郎，这一判决为后来精神损害赔偿制度奠定了理论基础，并相继为各国的立法所肯定 。

    尽管各国的国情不尽相同，法律渊源等影响法律制定的因素的不同，但这个案子所诠释的法律意义——“有损害就应有救济”对每一个国家都适用，都具有积极意义的。在我国，民法领域已逐渐认可了精神赔偿：《民法通则》第120条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”该条款中的赔偿损失，目前被普遍理解为包括对精神损害赔偿的法律依据。2001年3月10日，最高人民法院做出《关于明确民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》明确因人身权遭受到非法侵害时，受害人可要求精神损害赔偿。此规定将精神损害赔偿的范围大大地拓宽了。从世界范围上看，大多数国家已对精神损害建立了赔偿制度，行政精神损害赔偿是精神损害赔偿制度的重要组成部分，行政精神损害赔偿是国际行政法发展的必然趋势。

    建立行政精神损害赔偿制度具有重大意义：（1）建立行政精神损害赔偿制度，是我国宪法保护人权原则的基本要求 。我国宪法明确规定，人格尊严不受侵犯。承认精神损害并对其予以赔偿，是重视人权，重视人格尊严的一种表现。根据宪法的规定，当公民的人身自由，人格尊严受到他人非法侵害时，除对所造成的物质损失进行赔偿之外，精神损害也应予以赔偿，这是符合我国宪法规定的基本要求的。（2）建立精神损害赔偿制度，是法律体系健全和完善的要求。我国的民事制度领域对精神损害赔偿是予以赔偿的，但在行政领域却不予赔偿。这造成了司法中的不公，和救济途径的缺失，造成不同法律部门之间的逻辑矛盾和司法不一的弊端。因此，无论在民事还是行政领域都应一视同仁，在行政领域也建立行政精神损害赔偿制度，一旦造成了精神损失就给予赔偿，这样才有利于司法的统一，有利于建立完善的法律体系。（3）建立行政精神损害赔偿制度，能够更人性化地保护行政相对人的合法权益。由于行政机关与行政相对人之间是管理和被管理的关系，行政机关处于“管理者”的位置，其与行政相对人的法律地位是不平等的，这是由行政机关的性质与职能所决定的。在行政关系中，不可避免地存在着有些行政人员的素质不高给行政相对人的精神带来了损害，那么本来就处于弱势的行政相对人的合法权益要如何才能得到更好的保障呢？建立行政精神赔偿制度，使得受害人获得情绪上的平衡，获得道德上的价值判断满足，为抚平其精神的创伤，发挥着积极的作用，在法律功能所达到的效果来看，更能体现法律的价值，注重和尊重，保护了人权，显得更加人性化。（4）建立精神损害赔偿制度，能更好地达到依法行政的目的。国家之所以对行政机关及其工作人员的违法行为承担赔偿责任，说明国家在对行政相对人的合法权益进行保护的立场是明确的。但是依据我国的《国家赔偿法》第26条之规定，仅按照国家上年度职工日平均工资计算每日的赔偿金，这样的赔偿金是比较低的，对督促行政人员依法行政上不具有较大的鞭策作用。国家在承担赔偿责任的同时，应注重法律所应达到的教育与预防作用。而建立行政精神赔偿制度，不仅在赔偿金额上有所增加，在法律的威慑力方面也将增加，因为它可以加强行政人员的执法注意力和执法责任心，对行政机关的行政行为形成有效的制约机制，是得行政机关更加规范和严格地执法，更好地做到依法行政。因此建议将精神损害赔偿纳入我国的行政赔偿制度范围之内。行政领域的精神损害主要是由行政机关在执行关于人身权的职务中造成的，在精神损害赔偿未纳入行政赔偿范围的前提下，在计算对人身权所造损害的时同样地没有关于精神损害赔偿的计算标准，标准的较低导致了最终受害人所得到的赔偿金是“杯水车薪”，不足以弥补其所受的损害，没有发挥赔偿的积极作用。从麻旦旦的“处女嫖娼案”中就能鲜明地比较出缺少精神损害赔偿和赔偿标准较低所最终领取的赔偿金额与其所造受的人身权和精神上损失之间的巨大反差。建议在将精神损害纳入赔偿范围的同时，可参照民事侵权中精神赔偿的计算标准，也可根据行政行为所造成的恶劣影响和严重程度等适当地提高赔偿标准，虽不能精确地计算出行政相对人所受到的损失，但是至少在立法者的态度和立法目的上，能使受害人的人权得到尊重，精神得以抚慰，同时也可达到对行政机关及其行政工作人员的警示作用，约束其文明执法，更好地尊重和维护人权。   

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    （作者单位：广西岑溪市人民法院）