林业产权制度改革是一件功在当代，利在千秋的民心工程、德政工程，是一项调整农村生产关系的深刻变革，也是农业和农村改革的一项重要举措。根据江西省委、省政府《关于深化林业产权制度改革的意见》（赣发[2005]19号文）的精神，从2008年元月份起，江西省吉安市青原区在全区范围内开展林业产权制度改革。随着改革的深入，一大批林业产权纠纷涌现，成为全区目前一大社会热点和难点问题，林业产权纠纷（下简称林权纠纷）点多面广，涉及广大农民的切身利益，处理稍有不当，极易引起不稳定因素的连锁反应，引发群体性事件，影响农村的稳定。为彻应改革之需，为林权纠纷诉至法院作好准备，我们深入区林业局、乡镇街道、村委会和农民家庭，采取咨询、座谈、对口调查等形式，对全区林权纠纷进行了调查研究，形成此文。

    一、林权的基本情况

    青原区国土面积904.33平方公里，下辖1个街道7个乡镇，112个村委会，1248个村小组，人口总数20.3万，总户数5.06万户。全区林业面积91万亩，林权宗数4.5万宗，其中国有林地0.4万宗（除吉安市林科所林地外），面积6.7万亩，集体林地4.1万宗，面积79.3万亩（含国乡联营林地10.8万亩）。集体林地中东固乡30.7万亩，富田乡18.6万亩，富滩乡16.8万亩，新圩乡3.65万亩，文陂乡2.7万亩，值夏乡2.22万亩，河东街道1.63万亩，天玉乡3万亩。全区林权纠纷457宗（5月份统计数据，该数据不稳定），面积约6.113万亩，其中县与县之间林权纠纷34宗，面积0.147万余亩，乡与乡之间林权纠纷101宗，面积1.978万亩，村与村间纠纷322宗，面积3.988万亩，村小组之间纠纷未统计。

    二、林权纠纷的现状和特点

    林权是山林权和林木权的合称，是指山林地的所有权、经营使用权和森林、林木的所有权和经营使用权。林权纠纷是对山林或林木所有权或使用权归属的争议。林权纠纷是林业产权制度改革的必然产物，由于体制政策等多方面原因，林权纠纷呈现以下特点。

    1、新旧矛盾交织，纠纷错综复杂。

    新中国成立后到1981年林业“三定”时，林业实行“一大二公”体制，林农个人权益得不到落实，林农对林权的归属漠不关心，此期间极少发生林权纠纷。1981年林业“三定”时，由于受各种因素的制约，部分乡镇村走过场，山林权属不清、漏登，一山多证等情况较普遍，存在县际、乡际、村际之间的山林纠纷。如东固乡古竹村委会村支书将长坑村小组一块30多亩的山林未经村民同意划归大塘边村小组所有。三定确权时，长坑村小组要求收回山林，大塘边村不同意，按照当时的改革，对权属有争议的暂不确权发证，该纠纷至今未解决。林业“三定”后，在长达二十多年的林业生产经营过程中，由于林业政策的不断调整，对“三定”时确定的山林权属状况产生极大的冲击，党的十三届四中全会以来，先后实施了消灭荒山，“山上再造”和“跨世纪绿色工程”三大林业战役，依靠各种行政手段激励林农和社会各界人士投入造林绿化工作，在组织实施各个战役时，政府明确要求将农户长期搁置不造的宜林荒山统一由集体收回，发包给他人或集体组织造林，农户也可在集体所有的宜林荒山造林，从未谈及有关文件规定与原林地使用权者利益分成问题出现了国乡联营造林，集体在农户的责任山、自留山上造林、农户在集体山上造林以及农户之间交叉造林的复杂情况，给林权确定造成许多矛盾和纠纷。

    2、林权纠纷的主体和类型多样性。

    林权纠纷突出地存在着村集体与村民之间的利益矛盾，不同村民之间的利益矛盾，联营山场国乡矛盾，某些地方出现了林民有耕山要求与村集体无山林分配的矛盾，村集体对山林要转让变现与林民要落实家庭承包经营的矛盾，村内组与组之间或村民之间分配不均产生的矛盾。林权纠纷的类型很多，比较普遍的主要有以下6种：⑴四至界址不清。林权证上四至表述笼统、不严谨、不具体，如对地物标的描述多为山场、山道、河流、坑空、路、山埂等，这种特征随处可找，当事人可随意解释其林权证上的四至范围，从而引发纠纷。⑵一山多证。一块山地，不同村组的人叫法不同，都在林业“三定”时申报为自己的林地，造成一地归多人（村）所有的局面。如天玉镇一块林地出现十多张重复确权的山林权证。⑶无证山。林业“三定”时无人申报的山林，现当事人以各种理由争山，有的以祖坟埋葬于此为由，有的以自己长期经营管理的事实为由，有的以土改时的山林证或四固、合作化时的林权证为由。如富滩乡14个村委会中有7个村委会的林地既无林权档案，又无山林权证，给林权确权造成极大困难。⑷插花山。我区与泰和、吉水、兴国、永丰、吉州区等相邻，相互之间有山地穿插。插花山有的座落所在地不予签字，没有发证，有的插花山双方都发了证，有的林权人因路途遥远，未经营管理，而他人却开荒种植了农作物或从事了林事活动，造成纠纷。⑸退耕还林。一类为复耕纠纷，前几年中央对低洼地、缓陂地等实施退耕还林政策，鼓励林农退耕还林还草，对退耕还林者予以补贴，林农种植了树木，去年开始中央取消农业税费，且对种粮实行直补，由于林业见效慢，部分退耕者欲砍树复耕，如我区天玉乡105国道以西2300亩低洼地种植了杨树。由于杨树八年才能成材，部分农民缺乏长远利益眼光，要求对退耕地复耕，影响到林业政策的连续性，涉及该镇临江村委会、田心村委会、邱家村委会28个村小组约4千人。二类为流转纠纷，部分农民不愿种树，将应耕还林的土地承包给他人，他人已按政策还林。现该部分农民想复耕，就以承包人采取欺骗手段非法霸占其耕地为由，要求废除承包合同，退林还耕。⑹流转纠纷，主要有二种：一是九十年代实行荒山拍卖、租赁、承包等方式流转山林时，村干部暗箱操作，农民不知情，更未行使表决权，群众对此有意见，现在林改，林农自主决定山林分配方案，便趁机要求收回承包到户。二是八十年代国乡联营造林，部分村委会将集体山地提供给国有林场造林，极少数未签合同，大多数联营合同不规范，有的未写清合作期限，只写长期；有的对联营各方利益约定不全，只约定山价，未约定采脂分成，或分成比例偏低等；有的联营山场未造林，群众意见很大，现村民要求收回林地自己承包经营，从而引发纠纷。

    3、林权纠纷的普遍性和增长性。

    此次林改，有的乡镇林权纠纷多些，有的乡镇少些，但每个乡镇街道都发生了林权纠纷。林业“三定”时，东固乡林改比较彻底，绝大多数山地承包到户或作为自留山划给农民，村集体使用的山林很少，此次发生的林权纠纷也较少，在调查模底阶段仅发生四宗纠纷，而富田乡“三定”时多实行所有权和使用权确定给村委会和村小组，划分给农民承包经营的较少，在调查摸底阶段，林权纠纷便排出300多宗。

    目前我区林改处于外业勘界阶段，林权纠纷随林改的深入逐渐暴露，数量不断增多。如东固乡在调查摸底时仅排出林权纠纷4宗，到六月底已发展到176宗，增幅达44倍，从中可看出现在暴露的林权纠纷仅是冰山一角，还有许多处于潜伏状态。

    4、林权纠纷易调解性。

    我区地处经济欠发达地区，传统观念在广大农民扎根很深，农民的法律意识和文化水平不高，出现纠纷和矛盾仍习惯找干部调解，乡土观念和人情观念浓厚，大家“抬头不见，低头见”，都处在一个村组，矛盾纠纷容易调解。另外此次林改确权后，林农对林地享有自主经营处分权，不受任何人干涉，其如不愿自已经营则可流转变现，获取实实在在的实惠，因此林农也愿意调解，尽快解决纠纷，拿到林权证。如东固乡已发生的林权纠纷176宗，目前经乡村干部调解，已有105宗纠纷得到妥善解决。

    三、林权纠纷产生的原因

    林权纠纷的形成并非偶然，它不是社会转型过程中利益分化的简单结果。而是交错历史和现实，除林业体制、政策变化的深层原因外，主要原因还有以下几方面：

    1、林业“三定”时发证工作失误造成林权纠纷。

    林业“三定”时，由于时间紧，任务重，对林地林木所有权和经营使用权的初步分离确权，这项工作是历史上第一次，国家工作人员对如何开展“三定”工作无经验可循，加之对林业管理的粗放，使得确权工作不尽职、不到位现象比较严重。有的外业勘界采取手指脚踏的方法，有的采取目测方式，有的闭门造册，凭以往工作经验和想象确权登记，有的将山林权证发给村干部自行填写，造成林权不清楚，重登、漏登现象严重，有的只造了册未发证，有的只有会议记录，农户不清楚。确权资料收集、保管不善，林业档案不全，这些都给此次林权纠纷确权造成极大困难。

    2、乡村干部随意流转和划拨山林造成林权纠纷。

    我国农村长期实行的是“三级所有，队为基础”的“一大二公”体制，土地等生产资料归农村集体经济组织所有，林业投入大，生产周期长，见效慢的特点决定其与其他产业的比较效益差，乡村干部对林地不很重视，无偿赠送，划拨山林的现象时有发生，为林权纠纷埋下隐患。八、九十年代林业三大战役时，对荒山的流转虽采取的是市场化运作方式，但流转很不规范，未取得多数群众的同意，暗箱操作严重，林地流转金大多数留作村委会开支，很少分配给村农，甚至未分给林农，群众意见很大。如1975年人民公社开办社办企业时，东固乡党委决定从南垅村和黄沙村二个村小组划拨2000余亩林地给乡办林场，林业三定时该场获得林木所有权证和林地使用权证。近几年因经营不善，每年按联营合同约定的分成比例，林农只能得到1000元收入。现该两村小组600余人要求废除合同，将林地收回自己承包，引起诉讼。

    3、林农对林业政策的理解失误造成林权纠纷。

    我国农村人均受教育程度低，农民中文盲半文盲仍占农民总数的40%。由于文化水平低，法律意识淡薄，使农民对国家的林业政策的认识和理解水平低。林业三定时，部分农民不积极配合乡村干部对林权进行确权，对政府颁发的林权证和承包合同也认识不到其重要性，遗失现象较普遍。有的林农对承包山和自留山未进行管护，任其自然生长，少数林农甚至放任他人在其林地种树或开荒，九十年代对村集体将其分包的山林收回发包给他人经营使用也不提出异议。现在随着林业政策的长期稳定，造林成果的取得，林农对山林所有权的观念有了明显增强，出现林权纠纷在所难免，原来无人问津的荒山、插花山也引发权属争议。

    四、林权纠纷涉及的法律难点

    1、原承包合同规定的“山价”是否应该取消。

    我们在调研时，经常听到村干部感叹此次林改要取消乡村自行规定的木竹收费项目，山价取消以后村委会经费不知如何解决。对原承包合同规定的“山价”分成中村提留部分是否取消有二种不同理解。一种观点认为此次林改的目的就是让利于民，解决三农问题的一种有益偿试，十六字方针中明确规定“减免税费”，国家取消了农业税，调低育林基金，同时规定取消市、县、乡、村出台的所有木竹收费项目，“山价”分成应该在取消范围内，此后，林农承包山、责任山的林竹销售无须给村委会分成。另一种观点认为不能取消，我们也赞成此观点，理由如下：林地实行家庭承包经营制是《农村土地承包法》规定的，该法对林农获得林地承包经营权是否应支付承包金并未规定，但承包金（也就是“山价”分成）却对家庭承包合同确立物权的目的有着重要的辅助作用，其内容合理与否对集体土地家庭承包经营权确定的公平、稳定、高效有着重要的影响，具体体现在以下4点：⑴分配的依据。林地家庭承包合同的确立过程实际上是在成员之间分配“土地”的过程，在这一过程中，应考虑效率，更应注意公平，因为我国农村土地上还附加着就业保障，社会保障等主要社会功能，土地作为重要的生产资料，具有巨大经济价值，尤其对农民来说就更重要，但实际上并不是所有人都要耕山，外出打工从事乡镇企业或副业以及老弱病残无劳动能力的人并不会从事农业生产，但因无偿分配肯定会要，这实际上将土地承包变成了计划经济时代的“人人有份”的均田制，以牺牲效率为代价实现形式上的公平，实则不公，土地作为稀缺资源却不能发挥其效率，简直是浪费。⑵保证土地使用效率。规定适当的承包金对承包人起到一定“刺激”作用，促使承包人积极有效地使用土地，要么将土地流转出去，否则会使承包人无利可图，甚至得不偿失，从而保证土地使用效益最大化，提高土地使用效率。⑶保证公平。土地承包实行“增人不增地，减人不减地”原则，在土地承包期内，新加入的成员享受不到承包权利，既使在承包初期，成员间也会因各种原因而获得数量不等的土地承包权，因此实际上是对共有财产的“不均匀”分配，规定承包金，实行多包多交，少包少交政策，符合权利义务对等的基本公平原则。⑷保证政策的稳定性。土地承包合同三十或五十年不变，不得修改或废除，那么其中的承包金也就不能随政策的变化而改变。

    2、林地公有和林地承包经营权的性质。

    林地实行全民所有或农村集体所有，表面上看，山有主，林有主，看似人人有份，实则人人无份，真正落实到林农头上却很困难，集体所有在法律意义上产权不明确，所有权与经营权未分开，林农个人所有权虚置，林农权益得不到落实，林业生产陷入僵局。随着市场经济的发展，对农业生产要素特别是林地资源实行市场配置和规模经营的需求越来越迫切，而林地公有制决定林地所有权不能自由流转，法律禁止任何形式的非法转让林地所有权，因此在国家严格控制林地所有权和市场对林地资源的迫切需求的长期博弈过程中，必然要有一种准所有权参与市场林地资源的配置，于是公权塑造私权的结果——林地承包经营权产生。在这种意义上，林地承包经营权人不仅具有使用收益的权能，而且享有流转进行处分的权能，但该权能的行使以不改变林地性质为限。林地的承包经营权属物权性质农村土地承包法予以明确了规定，该法第五条、第十三条、十四条、十六条、十七条、二十一条规定了农民享有土地承包经营权及发包与承包双方当事人的权利义务，即承包经营权来源于法律直接规定，符合物权法定的基本特征，且林地承包权要经县级以上人民政府登记和颁发林权证来确定，这也是物权公示原则的体现，该法五十四条规定的民事责任也是典型的侵权责任。

    3、林农与林地实际经营人之间的利益平衡。

    林农在林业“三定”时依法承包的责任山和自留山依法由其自主经营，由于受当时生产条件限制，资金不足，采伐销售难以自主等诸多因素的影响，许多林农无力也不愿经营山林，任其自然生长。许多地方由村集体将林农的山林进行了流转，或租赁给国有林场造林或采取拍卖、招标等方式承包给有能力的单位或个人，也有未经协商国有林场在林农责任山、自留山上造林或林农互相在他人林地上造林的现象。实际经营人在他人林地上经营的期限有长有短，几年到二十几年的都有，这种现象从法律上界定应为侵权行为。按法律规定，权利人知道或应当知道他人侵犯其合法权益的二年内不起诉，则丧失胜诉权，诉讼时效最长也只有二十年。流转合同不规范、不合理造成纠纷，此类纠纷如严格依法处理，林农将丧失林地使用权，这样处理与政策严重不符，必将引发群体性事件，影响林区社会稳定。因此如何平衡林农与实际经营人二者利益至关重要。

    林农的林权证是人民政府颁发给林地使用权人的唯一合法凭证。按林改政策稳定林权的规定，既使林农几十年未实际经营林地，其对林地依然享有使用权，其合法权益受法律保护。林地实际经营人对林地投入了大量的人力、物力、财力，当时其也是响应国家政策号召，植树造林，绿化祖，其合法权益也应受到法律保护。林农与林地实际经营人间的林权纠纷实质是两者利益的争夺。对此类纠纷应本着尊重历史，互惠互利，稳定权属的原则，对流转联营山场进行重新确权发证；此次林改大幅度减免税费，减免的好处应引导当事双方协商让给林农；遵循公平原则，磋商完善流转联营合同，调整利益分成比例，将政策性让利让给林农，这样对当事双方都有益，同时稳定了山林，维护了社会各界对林业投入的积极性，有利于社会资金向林业聚集，促进林业的可持续发展。

    4、纠纷救济的途径。

    林权纠纷产生后，争议双方应寻求政府还是法院来解决其争议是一大难题，有人认为林权纠纷应由政府处理，理由是森林法第十七条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理，个人之间，个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。长期以来，林权纠纷也是由政府的林业部门裁处，当事人对政府的处理决定不服，才可到法院起诉，法院按行政纠纷处理。笔者认为现实中林权纠纷的情形非常复杂，绝大多数林权纠纷应由政府处理，但有二类林权纠纷，应由法院作为民事案件处理，一类是农村集体成员的林农对林地的承包经营权纠纷，这类纠纷由法院直接受理有法律依据，农村土地承包法第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的双方当事人可以通过协商解决，也可以请求……，也可以直接向人民法院起诉”。依照土地管理法第十条的规定，集体经济组织是代表其成员行使经营管理权的机构，与其成员之间地位平等，其经营管理权的行使必须依法征得绝大多数（2/3）成员或成员代表的同意，林地发包经营是依法行使集体土地经营、管理权的具体体现，是一种民事行为，承包经营权是林农的一项法定财产性民事权利，对该民事权利的侵害是一种侵权行为，因此此类纠纷是民事诉讼受案范围。第二类是林地流转联营过程中引发的林权纠纷。该类纠纷是平等主体之间的合同纠纷，也属民事诉讼受案范围。

    五、思考与建议

    此次林改，林权纠纷集中显现是因为国家减轻税费，在此大背景下在广大林区重构林农财产权利，是利益调整的必然结果，纠纷产生的原因纷繁复杂，解决纠纷的途径必须多管齐下，采取综合措施，由政府和法院密切配合，才能对症下药，药到病除。

    1、加强预警防范，维护林区社会稳定。

    林权纠纷主要依靠政府进行调处，是政府的一项行政管理职能，政府与其被动调处，不如主动出击，运用多种灵活手段，进行综合治理：⑴制定《处置群体性突发事件预案》。明确处置工作的组织领导，原则和方法，做到未雨绸缪，防患于未然。⑵在区、乡、村设立林改信访接待室，实行24小时预警。选派熟悉林改政策，责任心强的同志担任预警员，对林农的咨询和投诉，耐心倾听，正确解答；需要调解处理的，及时上报调解机构调查处理，做到件件反映有回复、有落实。⑶强化林区稳定责任制，区、乡、村层层签订责任状，列入乡（街）年度考核主要内容，乡（街）主要领导是第一责任人，建立林改工作奖惩责任考核追究制，做到任务到人，工作到人，责任到人。⑷加强林改管理力度。建立以森林公安为主的林业执法队伍，林区治安防控体系和快速反应处警机制，落实林区治安防控责任制度，加强执法力度，从源头上杜绝和防止因分山到户放松管理而出现乱砍滥伐林木现象。

    2、建立多元纠纷解决机制，全力化解社会矛盾。

    林权纠纷不是一个单纯的法律纠纷，涉及政治、经济、文化、习俗等方面的综合性社会矛盾，其解决机制应在党委的领导下，加强行政和司法的良性互动，行政调处与法院裁判双管齐下，才能化解纠纷。林权纠纷发生后，群众习惯找政府调处，区、乡、村三级纠纷调解机构应充分发挥人民调解组织的作用，依靠党员干部和群众做工作，本着组内纠纷不出组，村内纠纷不出村，乡内纠纷不出乡，区内纠纷不出区的原则，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。对调处不了的林权纠纷充分引导群众用法律手段维护自己的合法权益，向法院起诉。人民法院应本着司法为民的宗旨，大胆受案，充分发挥纠纷解决最后保障机制，全力化解纠纷，为林改顺利推进提供司法保障。

    3、建议政府针对林权纠纷出台指导性意见。

    村民委员会组织法颁布后，政府对村委会由领导关系改为指导关系，政府对村规民约似乎不便干涉过多，但林改不仅关系广大林农的利益调整，更关乎国家森林资源和社会生态环境建设，政府应指令林业部门对林权纠纷的解决问题出台指导性意见。具体可包括以下几方面：⑴林业“三定”划给林农经营的自留山和按当时政策分包到户的责任山，不管林农自身情况有何变化，都要稳定不受。这是中央和省市三令五申的要求，也是维护林业政策连续性的要求。林业“三定”时不属于分包到户而由少数人承包，大部分群众要求调整的，必须经过村民小组全体成员会议三分之二以上成员票决同意。⑵对原村委会、村小组留下来分配到户的集体山林，区别情况，分类指导，可采取继续保留“分股不分山，分利不分林”的形式按人口实行均山、分户、联户承包经营，以及实行有偿转让经营等办法，不论采取哪种方式，都要体现权益均等的宗旨。⑶对已流转的集体山林，程序合法，合同规范的，予以维护，群众意见大的，应尊重历史，依法完善，由于原来是在当时的税费政策下流转的，现税费减免所形成的利益由山林经营者和所有者协调，让群众受益，转让合同期满后再根据群众的意愿处理。集体获得的流转收益，70%以上应平分给成员。⑷分包到户的责任山原承包合同所定村委会或村小组收取一定比例的“山价”款的条款应予维持，新承包合同也可约定村委会“山价”分成，以维护村集体经济运转，加强村级基层组织建设。⑸权属有争议的山林，调解协商达成一致后，可随时换（发）林权证。

    （作者单位：江西省吉安市青原区人民法院）