依法审理“民告官”案件，有助于提高政府部门依法行政水平

    北京城中央部委云集。各地对中央部委的“民告官”行政诉讼案件也因此而集中。据《瞭望》新闻周刊了解，国务院各部门中，有49个部门在北京市第一中级人民法院辖区，其中有29个部门近年应诉过行政诉讼案件。

    从北京一中院审理的诉国家部委行政案件情况看，总体上，国家部委的依法行政能力较强，但仍存在工作程序不够规范、适用法律能力不强、疏忽大意导致行政行为违法、部分行政规章缺乏清理和权限不明导致争议等问题。

    记者了解到，近年北京市一中院审理的部委“民告官”案件中，应诉案件在10件以上的部门依次为财政部、教育部、国土资源部、国家工商行政管理总局、卫生部、铁道部和中国证券监督管理委员会。

             未能正确理解法律导致行政机关违法

    北京市一中院的一位法官告诉记者，从他们审理的行政案件来看，行政机关在行政执法中正确理解和适用法律的能力还需要进一步提高。

    例如，2006年审理的孔祥仁等82人不服国家环境保护总局不予受理行政复议申请一案中，孔祥仁等82人先是向浙江省环保厅，就温州市经济技术开发区没有落实环境保护措施等问题，要求浙江省环保厅进行查处。浙江省环保厅按照信访程序交由温州市环保局调查处理后，未就处理情况答复孔祥仁等人。孔祥仁等人以浙江省环保厅不履行法定职责为由，向国家环保总局申请行政复议，国家环保总局以孔祥仁等人的申请属于信访事项，不属于行政复议范围为由，对孔祥仁等人的复议申请不予受理。

    孔祥仁等人不服，诉至北京一中院。北京市第一中级人民法院经过审理认为，孔祥仁等人要求浙江省环保局对温州经济技术开发区违法行为进行查处，是为了维护自己的财产权，但现无证据证明浙江省环保局针对孔祥仁等人的《投诉书》作出过答复并已告知孔祥仁等人。因此，孔祥仁等人针对浙江省环保局的不作为行为提出的行政复议申请属于行政复议的受理范围。国家环保局对孔祥仁等人的复议申请不予受理缺乏法律依据，北京一中院判决撤销了国家环保局的不予受理决定。

    这位法官对记者说，此案中被诉行政行为被撤销的主要原因是行政机关未能正确理解法律规定。

　　            行政机关在诉讼中举证不能

    记者从北京一中院行政审判庭了解到，在某些以中央部委为被告的案件中，行政机关认定事实和适用法律都没有问题，但往往由于工作程序不规范，手续不完善，比如向当事人送达材料没有回执、答复当事人的投诉没有书面记载等问题，导致应诉时举证困难，最终败诉。

    比如，在北京现代沃尔经贸有限责任公司诉财政部两案中，2004年10月，采购代理机构国信招标有限责任公司及中国远东国际贸易总公司，分别接受政府采购人卫生部和发改委的委托，对国家医疗救治体系项目进行公开招标。现代沃尔经贸公司作为投标人，最后未中标。

    现代沃尔经贸公司向财政部投诉认为，这两次投标存在招标信息不透明、评标专家不合法律规定等多项违法问题。而财政部认为，上述投诉应由国家发改委负责，且其已经将上述投诉转发给发改委稽查办处理，并将上述处理电话告知了现代沃尔经贸公司。

    在诉讼中，现代沃尔经贸公司主张根据《政府采购法》第五十六条之规定，政府采购监管部门应当在收到投诉之后书面答复投诉人，财政部未作出任何处理决定，也未书面通知过现代沃尔经贸公司，属不履行法定职责。

    在审理中，财政部既无法提供其书面答复的证据，也没有任何能证明其电话答复的证明，据此，北京一中院经过审理，两案均判决责令财政部对原告之投诉予以答复和处理。    

　　           部分行政规章缺乏清理“相互打架”

    2005年，北京一中院审理的孙宗周诉北京市海淀区社会保险基金管理中心不再支付工伤保险基金核定行为一案中，案件审理涉及到劳动和社会保障部制定的《企业职工工伤保险试行办法》是否有效。

    法官就此问题查阅相关资料时，却发现两种不同的观点：劳动和社会保障部的官方网站上标注该《试行办法》为“有效”；而在国务院法制办与劳动和社会保障部法制司编著的《工伤保险条例释义》以及《工伤保险条例问答》中，则明确指出在2004年1月1日《工伤保险条例》实施之后，上述《试行办法》已经失效。

    对该《试行办法》究竟是否仍然有效的问题，劳动和社会保障部的有关工作人员也未能给予明确的答复。虽然根据《立法法》，废除行政规章必须经由法定的程序，但作为规章的制定机关，在公开的信息渠道上出现两种相反的观点，无疑给行政执法和司法审判都带来很大的困扰。

    在东方银座广场有限公司诉北京市建设委员会一案中，则出现了行政规章违反上位法的情形。该案中，北京市建委依据建设部《房地产开发企业资质管理规定》（建设部第77号令）第十七条中，关于注销房地产开发企业资质证书的规定，以原告存在不良经营行为“取消”其开发企业资质。

    经审理，法官发现，建设部第77号令第十七条中关于注销资质证书的规定，实质上是一种吊销处罚。而根据《行政处罚法》第十二条，部门规章只能在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。对尚未制定法律、行政法规的，部门规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。而建设部第77号令第十七条关于注销房地产开发企业资质的规定，已经超越了《行政处罚法》规定的行政处罚设定权限，违反了上位法之规定。

    有关法官告诉记者，这个建设部第77号令至今仍然有效，如果不及时加以清理，在今后的执法过程中难免会出现类似的争议。这些行政立法中存在的问题，需要行政机关在今后的工作中加以改进和完善。

    又如，在北京现代沃尔经贸有限公司诉财政部两案中，财政部认为，现代沃尔经贸公司对政府招投标的投诉，应由国家发改委负责处理和答复，其依据是原国家计委制定的《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》第七条第一款，该条规定任何单位和个人对国家重大建设项目招投标过程中发生的违法行为，有权向国家计委投诉或举报。

    但根据《政府采购法》，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。

    这样一来，对政府招投标的监督职责究竟归属国家发改委，还是归属财政部即产生了争议。如果这个问题不能得到及时解决，难免会继续引发行政争议，给政府招投标工作带来不利影响。

　　          高官出庭使诉讼成为行政机关普法课堂

    “政府高级官员坐在被告席上，不但不会给政府形象抹黑，反而更能彰显现代司法理念和法治精神，体现法律面前人人平等的法治基本要求”，最近，中央要求行政机关领导要积极到法庭应诉。对此，北京一中院行政庭林民华庭长很支持。

    他认为，让更多的高级行政官员出庭参加诉讼，一方面对查清案件事实，维护行政机关的合法行政行为有利，另一方面也让行政官员在参加诉讼中提高了对法律的认知，达到了普及法律知识，促进依法行政的目的。

    2004年4月2日，在北京一中院公开开庭审理内蒙古金穗工业食品公司诉被告国家工商行政管理总局、国家粮食局行政答复一案中，国家工商行政管理总局商标局常务副局长范汉云（正局级）以委托代理人身份出庭应诉，成为北京一中院审理的行政案件中第一位参加诉讼的中央国家机关高级行政官员。

    此后，国家工商行政管理总局明确表示，凡是以国家工商行政管理总局为被告的行政案件，都将由下属职能局的领导亲自出庭参加诉讼。

    近年来，又有多位局级以上政府官员到北京一中院参加行政案件诉讼，以旁听案件形式了解案件审理过程的各级行政官员达3000多人次，行政案件的庭审成为普及法律知识的课堂。

　　                  促进部委依法行政

    根据法院作出的判决，行政机关的执法行为被判令无效或撤销，可以促进政府部门依法行政。

    对此，北京一中院陈锐副院长在接受记者采访时说：“我们充分注意运用判决书对行政机关行政行为中存在的不合法性进行充分的阐述，在判决后，又及时与相关部门进行沟通协调，采取以案说法，判后释法的形式，对行政机关的行政行为进行规范，在监督中体现支持，形成了与执法机关的共赢。”

    2006年孔祥仁等82人诉国家环保总局一案影响较大，全社会都很关注。判决前，承办此案的法官与国家环保总局多次沟通，分析被诉存在的问题，国家环保总局认可了法院的意见。一中院作出撤销国家环保总局不予受理决定的判决后，原告和被告都对判决结果表示理解和接受。国家环保总局也因此案而对作出复议决定的程序进行了明确和规范，避免了此类行政纠纷的再发生。

    在北京一中院，记者还看到了几份行政机关就该院司法建议的回函，一份发自国家部委的回函写道：“贵院的司法建议对于我委提高依法行政水平起到了积极的促进作用，我们已就贵院提出的建议进行了认真研究，并就相关问题制定了改进措施。”

    2003年以来，北京一中院向各级行政机关及相关单位发出司法建议64份，有半数以上收到了回函，许多司法建议得到了行政机关的高度重视。在司法建议中，北京一中院不仅针对具体行政行为中存在的瑕疵，也涉及行政立法中存在的问题，注重以个案为基础，发现存在的普遍性问题，从根本上消除引发行政纠纷的因素。

    此外，一中院把邀请专家学者和行政单位进行研讨，共同研究解决行政案件审理中的热点难问题成为一中院的一项制度。

    不久前，国家劳动部、清华大学、人民大学、市劳动和社会保障局等单位的专家学者及工作人员齐聚一中院，就工伤保险案件中的若干疑难问题进行研讨。大家围绕离、退休人员继续工作是否属于工伤认定对象、“上下班途中”受伤如何界定等问题展开了热烈讨论，并就许多方面的问题达成了一致。

    参加座谈的劳动部执法监督处杨毅新处长说：“大家讨论的许多议题都是目前工伤认定案件中的前沿和疑难问题，通过这类研讨会，不仅解决了司法审判工作中遇到的问题，也促进了执法和司法尺度的统一，必将推动劳动和社会保障领域行政执法和行政审判质量的提高。”