近年来，随着城市化进程的加速以及农村居民与集体经济组织以外人员之间房屋买卖行为的日益活跃，农村宅基地房屋买卖合同而产生的纠纷也逐年增加。在我国的司法实践中，农村房屋买卖合同根据合同主体的不同可分成三种类型：第一种是本集体经济组织成员之间设立的房屋买卖合同；第二种是其他农村组织成员与本集体经济组织成员之间设立的房屋买卖合同；第三种是城镇居民与本集体经济组织成员之间设立的房屋买卖合同。笔者以争议较大的第三种合同，即城镇居民与本集体经济组织成员之间设立的房屋买卖合同为对象尝试进行深入地探讨和研究，希冀为我国农村房屋交易法律问题作为参考。

　　1我国农村房屋买卖的现状

　　1.1 农村房屋买卖行为效力的法律规定

　　根据我国《宪法》第10条第2款的规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”这是我国农村土地制度的基础，也证明了农村房屋的所有权人只享有宅基地的使用权，而并非宅基地的所有权。

　　在《物权法》颁布实施之前，农村土地的相关法律规范仅在《土地管理法》第11条、第62条、第63条中有所规定。《土地管理法》第62条第4款规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予准许。”这说明该法条并不限制农村房屋的买卖行为，并且对该行为予以了确认。但是，该第63条则规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。如此矛盾的两个法条出现在同一部法律的相邻位置，造成了许多案件中法律适用的问题，这也是司法实践中农村房屋买卖纠纷裁判之所以会大相径庭的重要原因。

　　但《物权法》出台后，仅有四条对宅基地的使用权作出了规定，其中第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。显而易见，在宅基地流转问题的态度上，现行的《物权法》选择了回避。而该法第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”《物权法》对宅基地使用权的流转作出了间接的肯定，这就又造成了法律规范内部的矛盾。总的来说，《物权法》的颁布虽然维护了现行关于农村土地的法律，但是由于其并没有关于宅基地使用权流转的具体规定，所以对农村房屋买卖纠纷的处理没有实质性的指导作用。

　　从我国现行法律的现状不难看出，由于相关立法态度的不明确，没有专门的宅基地法律，以及现存法律制度的不完善，因而造成在处理具体的案件中法律关系不够明确，司法裁判无法统一的现象。

　　1.2  国家政策的相关规定

　　1999年，国务院办公厅发布了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，其加强对农村集体土地流转的管理，其明确了禁止农民将农村住房向城镇居住的居民流转。2004年，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，进一步要求加强农村宅基地管理，禁止城乡之间农村宅基地的流转。2007年，国务院办公厅再次下发的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，又一次强调了禁止农村宅基地转让的政策。

　　从国务院近几年连续下发的文件中可以明确政府对于城乡之间农村宅基地流转的态度。从政策的出发点来看，此举是为了保障宅基地对农民的生存保障作用，防止强势群体剥夺弱势群体的利益，从而达到维护社会稳定的效果，具有宏观层面的积极意义。但是，毕竟作为非正式法律渊源的规范性文件，其效力不及相关法律法规，在立法态度不明确的情况下，司法实践还是争议不断，无法进行统一适用。

　　1.3  城乡房屋交易的现状

　　我国是一个传统的农业大国，自古以来一直都有着农村房屋买卖交易的传统。虽然各级政府三令五申禁止城乡宅基地之间的流转，但是对于农村房屋交易的双方来说，由于自身利益或模糊的法律政策等因素致使城乡之间的宅基地流转时有发生，甚至一些地区，特别是发展中城市的城乡结合部尤其严重。为了规避相关的法律政策，交易的双方采用“以租代买”、“以借代买”等方面蒙混过关。这样不仅解决不了实际问题，与宅基地设立最初的本意相悖，更关键的是这种打“擦边球”的做法使交易双方的合法权益得不到法律保护，造成民事纠纷之后，容易形成司法僵局，不利于和谐社会的构建。

　　2 我国农村房屋买卖的司法困局

　　由于我国特有的“宅基地”制度，存在产权不明晰，立法不明确，理论研究不足等问题，这使农村房屋买卖合同在法律实践领域中存在着许多具有争议性的问题，甚至出现了相关法规的相互抵触，司法判决结果不一致等现象。如果在此方面存在的问题不能得到足够的重视和解决，随着新一轮的城镇化建设地加速，农村房屋买卖活动将会更加频繁，这势必会导致严重的社会问题。其不仅影响农民房屋所有权的保障和财产性收入的增加，还会加剧社会城乡二元经济的不平衡性，造成严重的社会矛盾。

　　2.1  禁止宅基地流转原因

　　构成我国当下农村房屋买卖管理制度的相关法律政策，前文已经详细记叙。这是当时结合我国当下的国情审时度势而制定出来的，之所以国家三令五申禁止宅基地的流转，笔者认为出于以下两个原因：

　　2.1.1 宅基地的属性

　　我国是一个农村人口众多的农业传统大国。宅基地不仅是农民必需的生活资料，更是农民必须的生存保障。如果说土地承包经营权是解决农村人口吃饭问题的话，那么宅基地则是解决农村住房问题的根本制度，两者共同构成了农村土地制度的主要部分。

　　与其他的稀缺资源不同，宅基地不仅是基于农民生存而无偿以一定标准和条件供给住宅用地，它还具有较严格的人身属性和特殊规定，是不同于城镇居民所享有的另一种社会保障。

　　2.1.2 保护耕地

　　我国“十一五”规划就明确提出18亿亩耕地保有量的红线，这是我国应对未来可能出现的粮食危机所作出的重要的战略布署。而近几年，由于受到商业化高度发展的冲击，一些村委会或村民小组为了眼前的利益违规将农村集体用地变成了建设用地，严重地威胁着18亿亩的这条红线。

　　作为防止耕地流失的重要保障，宅基地一直扮演着举足重轻的作用。通过营造农村居民在此地的安居乐业氛围，防止农村的“空心化”现象，也能更好地调动起保护自家耕地的积极性。如果任由农村宅基地在城乡之间流转，而导致农村人口的大量流失，那么保护耕地也就无从谈起。

　　2.2 农村房屋买卖合同效力认定面临的困境

　　在近几年的司法实践中，不同的法官针对类似的房屋买卖合同效力的认识大不相同，这更使得农村房屋买卖合同的效力认定陷入了司法困境。

　　2.2.1 认定农村房屋买卖合同无效的法律障碍

　　首先，认定农村房屋买卖合同无效，违背了《合同法》的相关规定。

　　由于其是平等主体之间订立的合同，所以，《合同法》可以成为认定农村房屋买卖合同效力的主要依据。运用《合同法》对合同效力的相关规定进行审查：在主体方面，合同法要求适格的主体应该是具有完全民事行为能力的自然人或者是法人；在意思表示方面，大多数的合同肯定是处于真实意思表达；与认定农村房屋买卖合同有关联的就是是否损害了国家利益、集体利益。而从实质上讲，城乡之间房屋的流转只是宅基地使用权的流转，既没有改变其原有的用途，又未改变其集体所有土地的性质，所以，不能以此而认定其无效。另外，农村房屋买卖合同也并未违背法律强制性规定和公序良俗。因为一方面，禁止城乡之间农村房屋买卖只是国务院办公厅的文件，并非行政法规，更谈不上法律强制性规定，而另一方面，我国自古以来都有农村房屋交易的传统。

　　所以，根据我国《合同法》的相关规定对农村房屋买卖合同效力进行审查是有效的，同时，我们可以据此推出国务院出台的政策性文件将农村私有房屋买卖合同认定为无效是不符合《合同法》规定的。

　　其次，认定合同无效违反了《物权法》平等保护物权的法律原则。

　　根据我国《物权法》第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”就我国目前的现状来看，城市居民可以自由处分自己的房屋所有权，而农村的房屋却被限制在宅基地范围限制流转。这就形成了保护城市居民的房屋所有权，但是限制了农村居民的房屋所有权。虽然本意是保护农民的利益，但是在一定程度上是以公权力限制私权利，是对市场经济自由发展的违背，这也违反了我国《物权法》平等保护物权的法律原则。

　　2.2.2 认定农村房屋买卖合同有效的法律障碍

　　将农村房屋买卖合同认定为有效，可以解决上述存在的法律问题。但在司法实务中，将农村房屋买卖合同认定为有效，同样存在着很多困境。

　　其一，自2004 年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》出台后，很多地区的国土资源部门就已经停止对农村房屋土地使用权过户手续的办理。这使得在许多案件中，即使法官判决该房屋买卖合同有效，却使当事人面临着无法在国土资源部门办理过户的尴尬局面。

　　其二，若认定买卖合同有效，则在一定程度上会削弱国家政策的执行力度。这样既违反了制定政策时的初衷，又不利于农民在市场经济的冲击下对自身利益的保护。当大量农村人口失去宅基地居无定所之时，整个社会都会为此背负沉重的负担。

　　制度效率指的是一项好的制度可以很好的促进经济的增长，一项不好的制度就可能会阻碍经济的发展，制度的功能无非是经济上的激励功能与资源配置的功能。与此相对应，产权制度效率就包括激励效率、资源配置效率。[ 刘世锦：《经济体制效率分析导论》，上海，上海三联出版社，1994 年。] 就当下法律体系和国家政策来看，诸多不一致的规定导致了农村房屋买卖问题的解决困难重重，致使许多受法律保护的正当权益得不到法律的有效保护，违背了国家依法治国的战略方针，同时也严重阻碍了目前党中央高度重视的城镇化建设。

　　　3解决思路

　　纵观全局，为了解决目前在农村房屋买卖的司法困局，笔者认为，应当从法律制度入手，配合相关的政策和其他制度的推出，建立一个科学合理的农村房屋交易制度，把农村房屋的流转纳入法律保护体系中来，从而在充分保护农村人口私有财产所有权的基础上，实现城乡房屋产权的平等保护。

　　　3.1我国农村房屋交易制度建设的基本原则

　　随着我国城镇化建设的不断深入，城乡经济环境与以前政策环境相比已经有了很大的不同。如果继续采取限堵农村房屋买卖的保守态度，则已经不符合社会的发展要求。如何平等保障农村房屋产权，建立农村房屋的流转机制，切实维护农民利益，并且充分发挥市场对农村各项资源配置作用，这是我们建立农村房屋交易制度的基本原则。

　　3.1.1 市场经济资源配置要求原则

　　农村经济是我国社会主义市场经济体系内重要一环，同样，占我国人口大多数的农民应该是市场经济的重要主体。所以，在制度设计上不应该将农村社会保障与集体所有的土地绑定，将其排除于市场经济主体之外。作为社会主义市场经济重要组成部分，应将农村房屋吸纳到市场经济体系之中，否则任何一个环节的瑕疵都会阻碍整体经济的健康发展。

　　我国农村房屋交易制度的建立，必须符合市场经济资源配置的内在要求，积极排除历史遗留的计划经济体制下农村集体土地管理制度的影响，用市场经济这只“无形的手”在良好的法律规章允许的框架内以最大效率安排农村的人力、房屋、土地等资源的合理配置。通过市场经济自由自愿交易的原则，既可以充分满足市场经济发展的需要，又可以维护当事人之间的意思自由的表达和合法利益的保护。同时，对限制农村房屋买卖的行政干预行为要进行必要的合法性和合理性审查，以权利义务关系的性质、结构为标准来考察并建构农村房屋自由处分权和宅基地使用权。

　　3.1.2 严格保护耕地的原则

　　我国的基本国情是耕地紧张，地少人多，人均耕地不足两亩。因此，农村房屋买卖管理制度的建设，必须贯彻合理利用土地、保护耕地的指导思想。在整个制度设计方面，必须以严格保护耕地作为制度的前提，防止侵占耕地的违法建筑进入交易市场，禁止侵害现有耕地规划，从而提高土地利用率。

　　从具体而言，相关保护耕地的措施要从以下三个方面把握：第一，必须通过法定程序制定土地利用总体规划并且严格执行；第二，建立科学规范的土地用途申报机制；第三，严格执行土地利用总体规划并且明确区分农地使用权和建设用地使用权。只有这样才能在确保宅基地合理科学流转的同时，保护耕地也会落到实处。

　　3.1.3 城乡房屋产权平等保护法律原则

　　作为一项重要的私有财产权，切实保护好农村房屋不仅是广大人民普遍的愿望和迫切要求，更是宪法、法律的规定和党的方针。在今后的我国土地管理制度改革，务必切实保障好农村房屋所有权的，实现在城乡居民的私人财产权利法律地位上人人平等。只有平等地保护好农民农村房屋财产权利，才能更有利于激发农村经济的活力，促进社会和谐和城乡经济的协调发展。这也是我们在建立农村房屋交易制度所必须要把握的重要原则。

　　3.2 我国农村房屋交易制度建设的基本结构

　　农村房屋与宅基地是不可分离的。在我国城乡二元体系中，宅基地不仅是农民必要的生活资源，更是承担着保护耕地和农村社会福利的重任。综合目前我国社会建设和经济发展的情况来看，构建农村房屋交易制度应当以市场经济模式为主，健立健全农村土地使用制度和农村社会福利体系，逐步将宅基地从沉重的历史使命和政治使命中剥离出来。

　　3.2.1 建立农村宅基地使用权流转制度

　　农村宅基地使用权流转制度必须是建立农村房屋交易制度所不可避免的问题。从相关的法律法规来看，我国农村房屋的物产结构是房屋的所有权和宅基地使用权两大部分。从《宪法》第 13 条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”可以看出，我国承认房屋可以独立于土地而存在，符合国家政策属于可买卖的部分。这样，所有的问题焦点集中于宅基地使用权流转的问题上来。

　　笔者认为放开农村宅基地使用权流转，应当包括在法律允许的框架内放开宅基地使用权的买卖、交换、抵押及出租等行为。陈小君教授曾在领导的农村土地法律制度研究小组时撰文指出，“依法确立农村建设用地流转制度有重要意义”，应当“肯定农村建设用地使用权流转的合法性，赋予其法律效力，明确转让、抵押、出租、入股等都是流转方式。”[ 陈小君：《农村土地法律制度研究》，北京，法律出版社 2003 年版，第 256 页。] 梁慧星教授在他的《中国物权法研究》中指出，“宅基地使用权可以转让，只是农村宅基地使用权属于无偿划拨的宅基地使用权，在有偿转让时土地所有权人有权要求新的或原来土地使用权人交纳出让金。”[ 梁慧星：《中国物权法研究》（下），北京，法律出版社 2002 年 3 月版，第 661 页。] 这样的观点不仅符合法律方面权威和严谨的要求，更是适应当下市场经济环境下以市场为导向的客观要求。

　　3.2.2.建立和完善农村房屋登记管理制度

　　经过多年房地产市场的发展，我国城镇房屋已经从权属登记到发证再到档案管理的整个流程形成了一套较完善的产权管理体系。但农村房屋并未建立一套完善的权属登记系统，有的地区甚至还停留在票证地契的阶段。这造成了大量农村房屋产权不清、产籍不明，既不利于保护农民合法财产权利，又不利于改变城乡二元经济体系结构促进农村房地产市场的健康发展。

　　我国农村由于房屋状况复杂，产权模糊不明等原因，这决定了建立农村房屋登记管理制度是一项不同于城镇房屋产权管理制度的系统工程，其难度和复杂程度也远高于城镇房屋体系。

　　构建农村房屋管理制度的首要任务就是通过农村房屋现状进行普查登记，对农村现有房屋进行全面统计，不同的房屋情况进行分类总结，并且登记造册；然后，根据普查的详细结果并结合城镇房屋登记的经验，制定一套科学有效的农村房屋登记制度，确保在实际操作中切实可行；最后，将其纳入全国统一的不动产登记机构，将城镇房屋登记与农村房屋登记进行整合。

　　3.2.3 建立和完善农村社会保障体系

　　农村房屋交易制度改革牵一发而动全身，要使国家开放宅基地流转市场，必须要保证农民享有的社会保障不会因此而面临严峻的挑战。从某种程度上讲，建立和完善农村社会保障体系是促进农村房屋交易市场建立的保障和动力。

　　结合目前我国的社会建设现状，新的农村社会保障体系应该统筹安排各项农村社会保障硬件建设，提高农村养老金，加大新农合医疗保障国家补助标准和报销比例。此外建立科学合理的农民社会保障房制度也尤为重要。

　　3.2.4 建立和完善农村房屋买卖的相关法律制度

　　鉴于以限制农村房屋流转来实现土地管理的行政管理措施，既违背了我国《物权法》保护公民个人财产所有权的立法精神，也不再适应当前经济发展和社会建设的客观要求，所以，国家应该对《担保法》、《土地管理法》等法律限制农村房屋所有权行使的相关规定进行修订完善，必要时应该制定专门的宅基地法律，以保障整个农村房屋交易体系的健康科学运行。这也是整个农村房屋交易制度改革的核心内容之一。

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　　10、刘世锦：经济体制效率分析导论.上海：上海三联出版社，1994；

　　作者单位：陕西省城固县人民法院