引言

　　近年来，由于受社会发展大环境的影响，人口与资源、保护与发展的矛盾无法在短期内得到缓解，加上经济利益的驱动，各地森林公安机关面临森林资源和野生动物案件发案率居高不下的挑战。在当前环境资源问题日趋严重的情况下，全社会对生态环境安全普遍关注，国家对生态文明建设高度重视，林业建设作为生态环境建设的中坚力量，处于重要的历史发展机遇时期，对森林公安来讲同样面临发展机遇和挑战。为了有效应对频繁发生的环境污染事件，形成专业化环境保护审判队伍审理环保案件，我国的贵阳市、无锡市以及云南省的昆明市、玉溪地区等地相继成立了专门的环保法庭，对环境司法保护进行了有益的探索。根据云南省高级人民法院《会议纪要》[1]的要求，笔者所在的鹤庆县人民法院设立了环境保护合议庭。本文试图以鹤庆县法院环境保护合议庭为视角，从实践上分析、探讨当前森林公安执法体制存在的问题和改进方向，希望能为森林公安体制的改革与创新抛砖引玉。

　　一、鹤庆县法院开展环境保护诉讼的主要做法、成效和审理中发现的问题

　  在当今世界和中国，关注环境，保护环境，已成为建设发展中最为重要的课题。为顺应时代需求，鹤庆县人民法院根据云南省高级人民法院的要求，结合本院实际，于2009年8月设立了环境保护合议庭，专门负责审理涉及环境保护的行政、刑事、民事案件。机构设在行政审判庭，合议庭成员由行政、刑事、民事审判庭审判员共同组成，人员相对固定。结合该县环境保护现状和发展需要，着重将《中华人民共和国刑法》第六章第六节破坏环境资源保护类犯罪作为环保合议庭受案范围进行规范。合议庭成立以来共审理由鹤庆县森林公安局侦查终结的资源类环保刑事案件21件25人，由县公安局侦查终结的资源类环保刑事案件2件2人。其中非法占用农用地11件11人，占48%；非法采伐、出售、收购、运输国家重点保护植物7件11人，占30%；盗伐、滥伐林木5件5人，占22%。目前，尚未受理污染类刑事案件，也未受理环保行政案件、民事案件和环保公益诉讼案件。

　　该院环保合议庭在审理环境保护刑事案件和行政审判庭在林业行政案件过程中发现以下问题：

　　1.相同罪名不同机关侦查, 执法标准、尺度和效果存在差异

　　该县对非法占用农用地刑事案件,因占用土地的性质不同,侦查机关不同。占用的土地属于耕地及其基本农田的由县公安局侦查,占用的土地属于林地的由县森林公安局侦查。不同机关侦查,对证据调取和保存、执法标准、尺度和效果均存在较大的差异。

　　2.环保刑事案件鉴定人和鉴定结论问题

　　根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十四条规定，为了查明案情，需要解决案件中某些专门性问题的，应当聘请有专门知识的人进行鉴定。刑法第三百四十二条规定违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的构成非法占用农用地罪。对耕地破坏程度，《国土资源部、最高人民检察院、公安部关于国土资源主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发【2008】203号）第二项第（三）款规定，由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论，但并未对鉴定人员组成、资质及鉴定程序进行详细规定。部分省份如广西柳州市国土资源局制定耕地破坏程度鉴定办法，对鉴定委员会、成员的组成、鉴定程序等作出规定。而按照刑事技术鉴定规则，鉴定人只能由自然人担任，不能由机关、团体、事业单位等非自然人担任。即鉴定人是具备专门知识并受公安机关指派或聘请来解决案件中的专门性问题的自然人。目前，包括云南省在内的许多省均没有专业的鉴定机构专门对耕地破坏程度进行鉴定。实践中，对非法占用基本农田、耕地的，破坏程度均依上述意见由市（地）级出具鉴定结论，对非法占用林地的，由侦查机关即森林公安局委托林业部门的林业工程师作出。

　　3.环境保护合议庭受理案件数量少，类型单一

　　由于环境审判工作目前面临事实认定难、损失计算难、举证责任分担难等问题，大量的环境污染类案件无法进入司法机关审查范围，法院环保法庭等环保审判组织审理的案件较少，且大量为传统的资源类案件。

　　4.森林公安在查处林业行政案件上存在行政执法主体和身份模糊问题

　　《森林法》第二十条规定，依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。国家林业局《关于森林公安机关查处林业行政案件有关问题的通知》（林安发【2001】146号，以下简称《通知》）规定，森林公安机关可以其归属的林业主管机关的名义查处各类林业行政案件，加盖林业主管部门印章；在查处第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的林业行政案件，应以自己的名义查处，加盖森林公安机关的印章；森林公安机关与其他林业行政主管部门的的职能部门按照“谁先发现谁办理”的原则，依法查处林业行政案件；森林公安机关民警在查处林业行政案件时，应当出示国家林业局统一核发的林业行政执法证件；立为林业行政案件的，森林公安机关不得采取查处治安案件、刑事案件的各类治安、刑事强制措施。由于上述规定，司法实践中，对森林公安的执法主体和身份存在认识模糊和困难，特别是森林公安办理的刑事案件因不构成犯罪等原因撤销案件后,需要行政处理的刑（事）改林(业行政处）罚案件。笔者所在的基层法院审理的一件由县森林公安局以县林业局名义作出的刑（事）改林(业行政处）罚字行政处罚案件, 正是由于森林公安在查处林业行政案件上执法主体和身份模糊,原、被告及人民法院对县林业局是否具备作出刑（事）改林(业行政处）罚决定的资格产生了很大争议。

　　二、森林公安的主要历史沿革、体制、存在的缺陷及其原因

　　依照《中华人民共和国森林法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律法规规定,森林公安队伍是一支专门保护森林和野生动植物资源、维护林区社会稳定的具有武装性质的刑事执法和行政执法力量，主要职责是保护森林和野生动植物资源安全，维护辖区的社会治安秩序。实行的是林业部和公安部双重领导。随着市场经济体制的建立，国家行政管理体制改革的深入，森林公安暴露出较多与其职能不相适应的弊端与缺陷。究其根源，还得从森林公安现行体制中寻找答案。

　　（一）森林公安的主要历史沿革

　　现代意义上的森林警察，可以追溯到北洋政府时期，当时称为“山林警察”[2]。建国后，国家对森林资源的保护和发展极为重视。1951年1月12日，东北人民政府在森林工业总局所属的各森林工业管理局下设森林公安处。其在业务上受所在各该省省公安厅领导，在行政及日常工作上受各该森林工业管理局领导。文革期间，林业公安机构一度遭到撤销。1979年2月23日通过《中华人民共和国森林法（试行）》第九条第2款规定：“省、自治区革命委员会，应当根据实际需要，在重点林区设立公安局、派出所，配备森林警察，加强治安，保护森林。”这是建国以来由国家最高权力机关颁布的关于森林资源保护的第一部法律。1984年9月公布了《森林法》，确定了保护森林、发展林业的法律地位，对盗伐、滥伐和其他破坏森林资源的犯罪行为适用法律条款作了详细规定。1984年11月，经国务院批准，林业部公安局正式建立，列入公安部序列，接受林业部、公安部的双重领导。各级林业公安机关也都列入公安序列，实行“条块结合、以块为主”的管理体制。森林公安作为林业部门的职能机构、公安机关的派出机构，以林业部门管理为主，接受公安部门的业务性指导。人员编制在林业部行政编制内调剂解决。1992年7月1日全国人大常委会通过的《中华人民共和国警衔条例》和《国务院批转公安部〈评定授予人民警察警衔实施办法〉的通知》，林业公安才真正在国家法律中得到确认，真正成为国家公安的组成部分。[3]1998年4月29日《森林法》修改, 林业公安更名为森林公安。负责维护林区社会治安秩序，保护林区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。

　 （二）森林公安现行体制与管理体制存在的缺陷及其原因

　　从森林公安历史发展可以看出,森林公安现行体制与管理体制与铁路、交通、民航公安等专业公安机关一样。森林公安的建立与发展有其特定的历史背景。森林公安作为一支国家专门的保护国家动植物资源的具有武装性质的行政、刑事司法力量，以准半军事化队伍而存在，虽然其重要性人尽皆知，虽然他与交警等同属专业公安机关，但只需稍加比较，就会发现很大的不同。这种不同不是别的，正是立法依据赋予森林公安执法权限的欠缺。

　  １.立法上森林公安行政执法范围处于须林业局授权的尴尬地位

　　《森林法》的制定反映了国家林业局的意志，对森林公安的阐述则多语焉不详。森林法已修改多次，但森林公安地位依然没有得到凸显。《森林法》规定森林公安可在国务院林业主管部门的授权下代行部分行政处罚权，而国家林业局《通知》却规定森林公安在查处《森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的林业行政案件应以自己的名义查处。明显与《森林法》上述规定冲突。同时规定，森林公安机关可以其归属的林业主管机关的名义查处各类林业行政案件。森林公安机关民警在查处林业行政案件时，应当出示国家林业局统一核发的林业行政执法证件；且不得采取查处治安案件、刑事案件的各类治安、刑事强制措施。明确仅把森林公安局作为林业部门的内设机构，把森林公安民警等同于一般的行政执法人员。立法上把森林公安行政执法范围处于须林业局授权的尴尬地位，显然对森林公安的职责发挥、森林公安民警合法权益的保护是极为不利的。

　　2.双重领导体制下，森林公安的独立公正性难以保证

　　森林公安作为一个专业性的警种，其主要职责是在国家林业局和公安部的授权下，按照《刑法》、《刑事诉讼法》、《森林法》等法律、法规，负责破坏森林和野生动物资源的刑事案件的侦查和林业行政案件的查处。由于森林公安不同于其他普通行政执法机关，其身份是人民警察，必然比其他的行政执法部门拥有更大的强制力和执法权威，因此在打击破坏森林资源和野生动物资源方面发挥了不可替代的重要作用。但作为打击破坏森林和野生动物资源的利刃，其是掌握在林业主管部门的这一刀把中，也就是说，自己的刀削不了自己的把。由于森林公安管辖的领域同林业主管部门存在千丝万缕的利益联系，包括森林和野生动物行政、刑事案件，因此主要打击对象是林业系统外部的违法犯罪分子。而林业系统本身是政企事合一的部门，其下属的林业行政、事业单位如资源管理中心、木材检尺中心、检查站、森林公安分别负责履行森林资源的规划设计、数量检尺、木材运输检查、违法犯罪打击等职责，同时其下属的的林业事业、企业单位如林场、森工局等必须自主经营，自负盈亏，必然以追求经济利益的最大化为目标。林业系统必然存在既当裁判员，又当运动员的可能和情形。如林业系统内部发生破坏森林资源和野生动物资源的事情，或者违法犯罪分子同林业主管部门存在的利益联系，森林公安作为林业主管部门下属的一个单位，其很难发挥监督震慑的作用。2010年《焦点访谈》播出“谁在毁热带雨林”节目,由此牵出的云南省江城县林业局领导的违法犯罪事实，正是由于存在林业主管部门的背景或与主管部门存在的利益联系，森林公安根本难以作为。现行双重管理体制决定了森林公安是为林业部门利益服务的，当两者发生冲突时，司法的独立公正必然会大打折扣，难以得到保证。

　　3.执法权限不足，严重影响了打击防范力度

　　让我们姑且避开其刑事、治安特征不谈，就行政处罚权限而言，交警行政执法的基本依据有众所周知的《交通安全法》，但森林公安有什么呢？《森林法》第二十条只是一笔带过的提了一下森林公安。森林公安行政执法可在林业局授权下行使《森林法》第39条、42条、43条、44条的执法权限，且须以林业局的名义作出相应处罚。由此可以看出，森林公安并没有法律明确授予的权力。参照《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十六条规定，“森林公安机关管辖破坏森林和野生动植物资源等刑事案件，大面积林区的森林公安机关还负责辖区内其他刑事案件的侦查。未建立专门森林公安机关的，由所在地公安机关管辖”。从上述法律法规及相关法律规定看，森林公安的职责很多,权限很大，但法律并没有授予相应权力保障，仅仅规定了在国务院林业主管部门的授权下可以代行部分行政处罚权，严格地说在行政执法主体上连法律意义上的法律、法规授权组织都不算。这样必然导致森林公安的职责得不到有效履行。比起《中华人民共和国海关法》第四条对缉私警察的职责权限、机构设置的明确规定，两者间显然有天壤之别。实际上森林公安的权力极为有限，主要是林业行政案件查处和林业刑事案件的侦查。而这两类案件都来源于林业部门和公安部门的授权，换句话说，如果没有这两个主管部门的授权，森林公安手中将没有任何执法的权力，实为穿着警服的护林员，严重影响了打击防范力度。

　　4.部门利益保护，行政执法主体和身份模糊

　  森林公安在查处林业行政案件上执法主体和身份模糊的问题，引发了许多争论和探讨。从《森林法》第二十条和林安发【2001】146号规定看,森林公安行使行政处罚权共可分两类：第一类，森林公安依据《森林法》第二十条和国家林业局授权令《通知》的规定，以自己的名义作出行政处罚时，应属于法律法规授权组织。按照《行政处罚法》的规定，法律、法规授权组织也算是一个独立的行政执法主体，应承担相应的行政责任。此时森林公安民警是以人民警察的身份去执行警务，按照《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》的规定，应该可以享有相应的合法权益和警务保障。第二类，森林公安以其归属的林业主管部门名义执行林业行政处罚规定时，属于林业主管部门的职能机构。按照《行政处罚法》的规定，一个行政机关的内设机构是不享有独立的行政处罚权的。此时森林公安机关不是一个独立的行政处罚机构，也勿需独立承担相应的行政责任，森林公安民警的执法身份应该是林业主管部门的普通行政执法人员。从国家林业局《通知》的规定来看，无论森林公安查处哪一类林业行政案件，其身份都是林业行政执法人员，而不是人民警察，不得采取查处治安案件、刑事案件的各类治安、刑事强制措施。也就是说，不能把警察所特有的执法权限使用到林业行政案件上来。而森林公安之所以存在行政执法主体模糊和身份复杂的情况，根源在于部门利益保护。林业主管部门为了确保自己作为唯一的林业行政执法主体地位，既要控制森林公安又要让森林公安发挥作用，在立法上设计出《森林法》第20条，由此引发了森林公安行使行政处罚权的身份和主体的讨论和争议。

　　5.没有统一的机构设置及经费渠道，制约了队伍正规化建设

　　森林公安作为一个成立有六十多年历史的的专业公安机关，长期没有统一的机构设置及经费渠道，导致机构设置五花八门，名称各种各样。从1998年修订的《森林法》颁发至今在机构设置上没有统一。1983年，笔者所在的鹤庆县成立了森林公安，最初的名称是鹤庆县公安局森林派出所，行政上受县林业局领导，业务上受县公安局领导，行使一般派出所的职权，案件由县公安局审核、审批，案件的侦查阶段由县公安局刑侦和预审部门来完成，所属民警有3至4人，单位性质是行使行政职能的事业单位。2001年，鹤庆县公安局森林派出所更名为大理州森林公安局鹤庆分局，设分局长1人，并开始有了比较独立的行政、刑事执法办案权。2009年，鹤庆县公安局森林派出所更名为鹤庆县森林公安局，加挂鹤庆县公安局森林警察大队牌子，形成以刑侦为主导作用的有独立办公场所、完备办公设施、完全独立行使行政(林政)、刑事执法权的办案单位。[4]由于经费得不到有效保障，极易引发森林公安机关乱罚款，而忽视了刑事案件的打击和基础防范管理工作，使经济处罚变成了部门谋取单位利益的手段，损害了森林公安的执法权威和地位。

　　6.外行领导公安队伍，正规化建设严重滞后

　　森林公安在双重管理体制下，林业主管部门并不具备管理公安队伍的条件和经验，只是按照林业部门的管理方式进行管理，而地方公安机关在缺乏相应的权力下没有责任心去管理，在两头管理两头都管不好的情况下，致使森林公安在正规化建设方面严重滞后，成为公安系统中的“杂牌军”。正规化建设严重滞后，特别是统一考录制度、统一训练标准、统一纪律要求、统一外观标识、规范机构设置方面更是落后于地方公安机关。

　　三、森林公安的发展和改革方向

　　剖析森林公安当前存在问题的原因有许多，但其最根本的原因是其双重管理体制下导致的不顺畅症结。对一个部门来讲，如果要想得到发展，必须有一个上级主管部门的强力领导、管理和支持。森林公安实行的是双重管理体制，首先无法像垂直管理机构一样进行垂直管理。由于没有明确的主管部门，必然没有明确的责任。造成谁都可以管，谁都可以不管，从而无法实现单位良性管理及科学发展的局面，使森林公安处于一个极其尴尬的地位。以县级森林公安局为例，其上级管辖部门就有林业局、公安局和上级森林公安机关。每个部门都有权管，每个部门又不可能真正集中对森林公安的发展负责。对林业主管部门来说，森林公安的刑事案件、治安行政案件不属于其管理指导范围；林业行政案件的行政处罚主体是县级以上林业主管部门，而林业系统内部已经有多家内设的执法单位，森林公安是双重管理的机构，林业主管部门自然要首先确保自己内设的执法单位作为唯一的林业行政执法主体地位，而对森林公安行使林业行政处罚权必然有所约束限制。对地方公安机关来说，森林公安只是接受自己的刑事、治安行政案件的业务指导，人事权、财权均不在自己手中。没有权力必然也没有责任，也不可能真正发展壮大森林公安。对上级森林公安机关来说，因其不是独立的机关法人单位，对下级森林公安的人、财物、事等问题往往是心有余而力不足。在这种情况下，县级森林公安的发展只能依靠自己有限的资源和能力进行积累来承担打击破坏森林和野生动物资源的违法犯罪活动及承担维护林区社会治安秩序的职责。森林公安往往还同时承担同级人民政府森林防火指挥部办公室的工作，实行“一套人马，两块牌子”的做法，却往往造成打击违法犯罪活动主业不力，森林防火副业变主业的窘境。

　　《人民日报》发文强调“宁要不完美的改革，不要不改革的危机”[5]。在改革问题上森林公安同样不能置身事外，森林公安近年来虽取得了长足进步，如2005年7月29日，国务院办公厅以国办【2005【42号文形式正式印发《关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知》对全国6万多森林公安民警明确了专项政法编制和经费保障等问题。但如不能破解当前森林公安体制及队伍中存在的诸多积弊，仍将严重制约甚至阻碍森林公安的正常发展。

　 （一）改变现行“双重领导”管理体制为“统一领导”

　　在森林公安的发展问题上，笔者认为应有所为有所不为，走专业化、知识化、精简高效的路线。森林公安没有必要包办所有的林业范围内的执法案件。公安机关的一个重要的任务便是刑事案件的侦查，以打击犯罪活动。相比行政案件来说，刑事案件的侦查打击力和威慑力更大，对执法的要求更为严格。按照《森林法》的规定，林业行政案件的执法主体为林业主管部门，而林业系统内部已经有多个行政执法机构。森林公安只是在林业主管部门的授权下查处行政案件，本身并无独立的执法权限。这样不仅使森林公安的执法身份和主体模糊，而且还不利于保护森林公安民警的合法权益。在机构改革和市场经济的背景下，森林公安已无法像计划经济下，游离于主流公安机关之外，把自己发展为小而全的小公安，诸如设立森林公安自己的法制、政工、财务装备等部门，这样不但不符合机构精简的原则，国家财政上也无法负担。森林公安应有自己的定位，那就是走出部门公安机关的角色，隶属于公安机关统一领导，专司打击刑事犯罪活动。这样可以集中精力，发展自己。

　  （二）在管理体制上，理顺目前的散、乱的条块分割体制，改组为生态警察

　　1.成立生态警察的必要性和可能性

　　进入新世纪后，随着中国的快速发展，经济建设与环境保护的矛盾日益突出，社会发展模式需要向环境保护的可持续发展模式转变。2005年12月3日国务院提出了“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”[6]。在此背景下，继物质文明和精神文明之后，保护环境建设生态文明成为中国社会努力的方向。党的十七大把建设资源节约型、环境友好型社会写入《党章》，把建设生态文明作为一项战略任务首次明确下来。近年来，为了有效应对频繁发生的环境污染事件，贵阳市、无锡市以及云南省的昆明市、玉溪地区等地相继成立了专门的环保法庭等环保审判组织，与环保审判组织相对应,安宁等部分地方公安机关成立了生态警察队伍，检察机关成立相应组织应对环保案件，对环境司法保护进行了有益的探索。

　　现在，国家提出的建设生态文明给森林公安一个历史的机遇，笔者认为森林公安必须抓住这个机遇，主动变革。只有这样，森林公安才能获得更大的发展，否则，森林公安有可能逐渐被边缘化甚至被淘汰。对森林公安体制改革应有更开阔的发展眼光，立足点要走出部门公安机关的角色，那就是应该适应生态保护的执法要求，站在可持续发展的高度，以生态保护为第一出发点，摒弃部门利益之争，与时俱进，大胆创新，实现森林公安的战略性转变，将森林公安改组为生态警察，专司刑法中破坏生态环境刑事案件的侦查，不再承担林业行政案件的查处。如果能够完成这个战略性转变，森林公安的命运将得到根本性的改变，而且能在建设生态文明的总体目标中占有自己应有的地位，并为此做出自己的贡献。

　　2.可行性。从我国专业公安机关改革情况来看，除了民航公安体制改革（已归属地方公安管理）于2003年完成之外，其余铁路、交通、森林公安体制要么在维持原状的基础上修修补补进行完善，要么改革陷于停滞状态，其根本原因在于体制改革涉及到部门利益，在我国体制改革往往取决于部门利益间的博弈而不是改革本身的合理性和合法性。

　　在党中央、国务院提出建设生态文明、维护生态安全的宏伟目标下，针对双重管理体制存在的弊端，有必要把森林公安从部门利益中解脱出来，重新还其公安机关的公共属性和人民警察的身份。针对我国地方、部门利益保护严重、生态环境恶化、生态环境保护管理职能分散的国情，建议将其划入同各专业环境资源部门没有利益关联相对超脱的公安部管辖，以实现司法公正独立，增加行政干预和违法犯罪的成本。同生态环境保护相适应，将森林公安改组为生态警察，统一机构设置，统一国家行政编制，统一领导体制。由公安部授权专门负责破坏生态环境的刑事案件的侦查，隶属于公安部的领导。在公安部设立生态警察局，省（自治区、直辖市）设立生态警察支队，地级市、州设立生态警察大队，县级以下根据情况设立生态警察中队，实行条块结合，以条为主的管理体制。全部设置面向实战型，改变目前地市级以上森林公安机关化、官僚化倾向严重的状况。这种体制同公安部的刑事警察、治安警察、巡逻警察等机构的设置一样，有利于改变目前森林公安的名称、机构设置五花八门的状况，更重要的是理顺了管理体制后，生态警察将有了明确的职责。

　　3.可操作性。《环境保护法》第十条规定国务院环境保护主管部门和县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理；然而在各自然资源的法律、法规中只规定了各自然资源专管部门的职责和权限，却未规定环保主管部门的权限。从而造成环境保护主管部门和环境保护监管部门之间的权责不清。因此，在国家目前的体制中，由环保部门负责管理生态保护管理工作，但生态系统管理职能却分散于不同的部门，形成生态保护和生态子系统管理的职能分离。如构成生态系统的水资源、土地资源、森林和草原资源、生物物种资源、海洋和渔业资源、矿产资源等管理职能分别分散在林业、国土资源、农业、渔业、海洋等各个部门。由于环保、国土资源、农业、渔业等部门仅能对属于自己管辖范围内的破坏生态环境保护的行政案件进行查处，不拥有刑事侦查权，无法对刑事案件进行侦查，只能移送公安机关。唯有林业部门下属的森林公安机关拥有刑事侦查权，但只能对破坏森林和野生动物刑事案件进行侦查，无法对其他破坏生态环境的案件进行侦查。这样的体制势必会影响、削弱打击破坏生态保护的力度，并造成各自为战，无法形成合力的局面。因此，应当由一个强力的部门来整合各方面的资源，成立一个专门机构专门来打击刑事犯罪，以保护整个生态系统，避免人为割裂，各自为战。在当前的情况下，由公安机关来整合是最佳选择。这是因为公安机关是一个公共管理部门，同涉及到生态环境管理职能的农业、林业、国土资源等部门没有直接联系，可以保证执法上的超脱和公正性，避免部门利益对于执法公正性的影响。

　 （三）立法上，明确执法主体、执法权限、范围等问题

　　立法上，撤销国家林业局对森林公安代行林业行政处罚权的授权，以明确的执法主体和人民警察身份专司刑法中破坏环境资源保护罪的侦查。在执法过程中依照《刑法》、《刑事诉讼法》等国家基本法的要求进行刑事案件的侦查，而刑事案件的侦查比起行政案件来说，要求更高，权威性更强，而且有明确的法律依据。在执法范围上，不再承担林业行政案件的查处，有利于贯彻“有所为，有所不为”的原则，避免行政案件的查处而影响对刑事案件的打击。在执法主体上，由于生态警察承担刑事案件的侦查是按照《刑法》和《刑事诉讼法》的规定，有明确的法律授权。在执法主体上为国家刑事侦查人员，改变森林公安在处理林业行政案件时执法主体不清的状况。有利于依照《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器条例》的规定对民警的合法权益进行有效保护。

　  （四）整合资源，实现资源共享和警务保障，提高整体素质

　　在原有条块分割的体制下，森林公安往往无法共享地方公安机关的许多资源，取得地方公安机关的有效合作。如对案件侦查极为重要的人口管理信息、交通管理信息、网上追逃信息等。在双重管理体制下，森林公安因无法得到有效的支持，自己另起炉灶单独建立一个体系又力不从心，而且也无必要。成立生态警察后，在刑事案件侦查方面将可以依托公安机关的力量，集中精力打击刑事犯罪活动，减少其他部门的行政干预和地方保护主义。进一步实行国家公务员的制度后，按照《公务员管理暂行条例》和《人民警察录用管理办法》，生态警察将从公务员中招考录用，这将极大提高生态警察的素质，有利于生态警察的正规化建设。改变了目前森林公安人员执法素质不高，影响发展的状况。而且国家公务员和人民警察的待遇将使生态警察的地位和待遇得到提高，必将对高素质的人才产生吸引力。而吸引了高素质的人才，才能实现科技强警，提高生态警察的战斗力和执法权威。

　　彻底放弃行政处罚权，以集中精力打击刑事犯罪。这是因为林业系统内部已经有其他机构行使行政处罚权，如林业检查站、野生动物保护机构、森林防火部门、林政部门等。而且，多头执法的问题实践已经问题多多，应当改革执法体系，稳步推进统一综合执法，形成相对集中的林业行政处罚权，形成精简、高效、权威、廉洁的林业行政执法体系。在林业主管部门成立一个林业稽查机关，以综合目前木材运输、森林防火、破坏野生动物、破坏森林资源等各方面的行政执法权，统一处理各类行政案件。而森林公安划转出林业部门更能发挥其威力。现在的破坏生态环境的大案要案要么是政府行为违法、要么是企业法人违法，而企业法人同政府部门存在千丝万缕的联系。森林公安作为林业主管部门的下属部门，如果本主管部门存在的违法乃至犯罪行为，或企业法人的违法犯罪行为同林业主管部门存在的联系，那么森林公安显然无法独立行使自己的执法权。原因很简单，下属部门是无法监管主管部门的。

　　综上所述，森林公安在林业局的领导之下20年来没有得到真正的发展，沦为林业局强调部门利益的一个内设部门，完全背离了国家设立森林公安机关的初衷，而且林业部门也不自觉的扮演了一个阻碍他也正是阻碍生产力发展的不良角色，改革是确有必要并且已是刻不容缓了！

　　　　                         结语

　　鹤庆县是我国西部的一个小县，管中窥豹，窥一斑而略知全豹。每一个关心生态环境保护，关注森林公安发展的人都不希望森林公安在未来的发展中被边缘化甚至被淘汰，这个具有长久历史的专业公安机关历经了太多的沧桑。在21世纪的中国全面建设小康社会之际，每个部门和机构都在积极发展或转型，以适应社会的发展。森林公安只有与时俱进，主动大胆创新，才可能在社会中占有自己的一席之地，获得更大发展，赢得应有的地位和尊严。

　　注释

　　[1]参见《云南省高级人民法院关于印发〈环境保护审判庭建设及环境保护案件审判工作座谈传经纪要〉的通知》（云高法[2009]102号）

　  [2]韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史》（上下），社会科学文献出版社2000年1月第1版，第660-662页。

　　[3]蒋先进、罗锋主编，《警察业务全书—保卫工作卷》，群众出版社出版，1996年7月第1版，第379-385页。

　　[4]参见鹤庆县森林公安网：www.data68.com/yp/UA6C8D85B9BF1DBAF.html

　　[5]摘自《宁要不完美的改革，不要不改革的危机》载于人民网-人民日报，http://www.sina.com.cn  2015年3月23日首次访问

　　[6]  参见《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发（2005）39号）

    （作者单位：云南省鹤庆县人民法院）