“公地悲剧”是经济学领域的一个现象，在国外有人做了一个实验来说明“公地悲剧”这一现象：取一块草地，草地周围被划分成几块给几个牧羊人分别专属使用，草地中间作为公共领域用地——每一个牧羊人均可自由使用，一年后发现，被划分给个人专用的草地能够有计划和有节制地使用，而作为公共用地的草地因为过度放牧而寸草不生。该实验说明：公共利益处于无人管理和保护时最易受到侵害，而公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，公益诉讼的实践先行反映了“公地悲剧”的严重性以及对其保护的迫切性。    

    行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。在我国，并未对行政公益诉讼制度以明确的法律规定，但法学界大都认为建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是建全我国法律体系必由之路，也符合国际诉讼制度发展的趋势。但对行政公益诉讼的原告主体资格认定仍然存在巨大的分歧，而原告资格的认定对该制度能否产生立竿见影的效果有最直接的影响，也是防止滥诉、提高行政诉讼效率、减少国家诉讼成本、节约司法资源的应有之意。

    我国行政公益诉讼原告主体资格的认定可以参考刑、民公益诉讼原告资格的认定。

    （一）刑事公益诉讼原告资格认定  

    在环境刑事公益诉讼中，与案件没有直接利害关系的人（除公诉方检察院外的国土资源局）在刑事公益诉讼（附带民事）中充当原告，以维护国家、集体利益为目地参与到刑事诉讼程序中。刑事公益诉讼案件的增多更新了传统刑事诉讼主体理念。正是因为刑事诉讼主体涵义的更新，为行政公益诉讼原告的认定提供了借鉴，使之更贴合社会实际的发展，在某种程度上，可以说是在制度层面创生新的诉讼起诉方式，创设公民监督行政行为的新途径。

    （二）民事公益诉讼原告资格认定

    最新《民事诉讼法》对公益诉讼的规定是我国法律进程的里程碑，紧跟时代潮流，虽然只是一个雏形，但对于没有明确法律规定的行政公益诉讼制度仍有巨大的借鉴意义。民诉虽未明确指定具体的机关组织，但限定了提起民事公益诉讼的主体不可能是公民个体。

    “公益诉讼”最早出现于公元前 5 世纪中期的古罗马法。古罗马法将利益分为两种：一种为个人利益，即罗马人作为一个个体而享有的权利；一种为公共利益，即专属于不特定多数罗马人、特定罗马人或者罗马人整体的权利。在罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼之分，前者是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起;后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起，故公益诉讼又被称为罚金诉讼、民众诉讼。当公共利益受到侵犯时，实际上公众享受公共利益的权利也受到了侵害，按照“有权利必然有救济” 的原则，保护公共利益的诉讼制度也就应运而生。

    “没有原告就没有法官。”古罗马的这一法谚非常形象地说明了原告在整个诉讼过程中的重要地位。而我国需要构建行政公益诉讼制度的前提就是要理清原告资格问题，即确定谁有权向法院提起诉讼。

    在行政公益诉讼中，公共利益的直接侵害主体可分为两类：一类是行政主体，此种情况下行政主体的侵害行为一般表现为作为。另一类是非行政主体，包括自然人、法人和其他性质的组织。如某企业排放超标污水，当地环保局却置之不理，以致大片农田受损，地下水变质。公益的直接侵害主体是污染企业，但该企业的侵害行为却以环保局不履行监督职责为前提。这里的行政主体是公益侵害行为的间接主体，其不法行为表现为作为和不作为两种形式。

    对于公益诉讼的原告，应当体现公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。我国的《行政诉讼法》第41条明确规定起诉条件：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”传统的“直接利害关系原则”将与案件没有直接利害关系的社会公众及组织排除在诉讼主体的范围之外，因此，建立行政公益诉讼制度首先要突破传统行政诉讼关于原告必须是与案件有直接利害关系的限制。只要具有“事实上的损害”，不论被损害的是个人利益还是公共利益就可以认定原告具有起诉资格。这样就有以下几类原告主体的设想。

    1、公民的原告资格。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”2000年3月10日发布的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《解释》）第12条明确规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该《解释》摒弃了“直接利害关系”的原告资格标准，确立了“法律上利害关系”的原告资格标准。“法律上利害关系”不仅仅解释为权利义务的增减、得失，只要某个行政行为对某个人或组织产生了实际影响，原则上该个人或组织就具备了原告资格。公民提起诉讼的前提，一般是自己的切身利益受到损害才会投身诉讼，只要公民自己能够提出利益受损的证据，就具备合格的主体资格。这也能防止滥诉，且从法律上为其维护自身利益提供依据。故赋予公民提起行政公益诉讼的权利是弥补我国行政机关自身监督及检察机关对行政机关进行监督中存在不足的需要，属适格主体。

    2、公益性组织的原告资格。公益性组织，可以是非政府组织，也可以是非赢利性组织，如环保社团，消费者协会等公益性团体及自治性组织。由于公益性组织是为了推动和保护公共利益为目的的，因此它们对相关的公共利益表现得更为关注，应是行政公益诉讼的积极倡议者和推动者。公益性组织的性质和使命决定了它在行政公益诉讼中不可替代的作用，它可以作为行政公益诉讼的代理人支持起诉或者直接作为原告提起诉讼。（1）公益性组织在公众消费及环境保护等方面发挥的作用越来越大很有代表性，因此赋予社会团原告资格，能够减少诉讼环节和节约诉讼资源。（2）公益性组织与公民个人相比有优势整合一定范围和程度以内的公共意愿，因此赋予其原告资格将利于行政公益诉讼的提起。

    3、检察机关的原告资格。《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”自检察制度产生以来，检察机关就以国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。根据国家的政治体制，行政机关是由国家人民代表大会产生并对其负责，当然也受人民代表大会的权力制约。但是人民代表大会的制约只是一般性、宏观性的制约，具有一定的局限性，而通过司法机关加以制约则更直接有效。检察机关的性质决定它应该被赋予行政公益诉讼的主体资格。法律监督是国家赋予检察院的监督法律的遵守与执行，对侵害国家利益、公共利益的行为享有的起诉权，符合检察机关的性质。检察机关提起行政公益诉讼是世界各国的普遍做法。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，虽然参与行政诉讼的方式、范围存在差别，但其检察机关都有权对侵害公共利益的行政违法行为提起诉讼。

    行政公益诉讼制度的构建对保障公共利益不受损失有巨大的效用，且原告主体资格的确立使行政公益诉讼的设立有了可能，但仍需对某些细节有所完善。对于我国传统观念来讲，个人出钱为公共利益打官司存在很大的限制，非经济能力微薄的公民所能承受，而且也不是长久之计。因此，为充分鼓励民众参与，应考虑对于胜诉或不完全胜诉但对公益促进有贡献的原告的合理的律师费用判由被告承担，并对胜诉的原告进行必要的奖励。对滥诉造成国家司法资源浪费的行为予以严惩等，以确保行政公益诉讼制度的理论与实践相统一。

    （作者单位：江西省广丰县法院）