近年来，随着我国经济的快速发展，人民生活水平的不断提高，汽车也从原来的奢侈品变成了现在的生活必需品，机动车拥有数量迅猛增长的同时，机动车造成的交通事故也日益增多。事故发生后，负有交通管理职能的公安机关在查明交通事故的原因后，根据交通事故当事人的行为在引发交通事故以及产生损害后果中的相互关系,依法作出对当事人责任大小的认定，形成道路交通事故责任认定书。该责任认定书在很大程度上影响着事故责任人的行政责任、民事赔偿责任和刑事责任的承担与否或多少等问题,经常成为当事人双方争议的焦点。根据现行法律规定，交通事故认定书当作证据使用。但法律未明确认定书的证据类别，难以对其进行证据归类。故对道路交通事故认定书的性质确定将有助于交通事故纠纷公正有效的解决，值得学界探讨。

    一、道路交通事故认定书的概述

    （一）概念及基本内容

    道路交通事故认定所出具的书面结论，即道路交通事故认定书。道路交通事故认定书是指公安机关交通管理部门通过对现场的勘察、技术分析和有关的检验、鉴定结论，分析查明交通事故的基本事实、形成原因和当事人的责任，所出具的法律文书。《道路交通事故处理程序规定》第 四十八条规定道路交通事故认定书应当载明以下内容:(1)道路交通事故当事人、车辆、道路和交通环境等基本情况;( 2)道路交通事故发生经过;(3)道路交通事故证据及事故形成原因的分析;( 4)当事人导致道路交通事故的 过错及责任或者意外原因;(5)作出道路交通事故认定的公安机关交通管理部门名称和日期。所以,交通事故认定书的内容既包括事实范畴,也包括价值范畴。

    （二）作用

    在实践中,道路交通事故认定书的作用表现在三个方面:1、它是公 安机关对交通事故的责任人作出罚款、拘留、限制驾车人员的资格等行政处罚决定的依据,是公安机关对交通事故损害赔偿进行调解的依据;2、它是人民检察院对于交通肇事者是否提起公诉 的证据;3、它是人民法院定罪量刑和确定损害赔偿的证据。

    二、道路交通事故认定书性质争议

    对于道路交通事故认定书的性质，虽然法律明文规定了属于证据性质，但是具体属于哪种证据，并没有确定，在理论层面也没有形成共识，道路交通事故认定书性质的不确定性导致在司法实践中对其审查、采信颇有争议。

    在学界，对道路交通事故认定书的性质主要有以下几种观点：

    第一种观点：书证说。此种观点的主要依据是交通事故认定书是公安机关在其法定权限内行使职权所制作的文书，从书证分类角度看，是一种公文书证。此外交通事故认定书是公权力机关制作的纸质文书，符合书证的载体要求。在理论界，对书证的定义有许多不同表述，但是书证的特征一般包括由一定的物质载体为媒介，以及通过记载内容或表达思想证明案件事实。从表现形式和证明作用来看，书证与道路交通事故认定书有相似性。但是，交通事故认定书的制作是公安机关在调查事实和收集证据的基础上所做，内容不仅包括了案件事实的描述，也包含了对成因的分析和对当事人责任的认定。不同于书证是反映案件客观事实的特征，交通事故认定书也具有一定的主观性，因此，将道路交通事故认定书作为书证是不合适的。

    第二种观点：勘验检查笔录说。这种观点认为交通事故认定书是交通事故处理人员对交通事故现场、车辆、人员等进行勘验或检查后，对勘验过程、勘验方法、勘验结果或检查结果作的文字记录。并且，根据《道路交通安全法》，交通事故责任认定书由公安机关管理部门有权做出，经上一级公安交通管理部门做出的重新认定是最终决定。从交通事故认定书制作的主体和制作程序来说，交通事故认定书和勘验检查笔录有相同之处，但是交通事故认定书不仅仅是对事故现场的事实进行陈述、还原，还有对事故原因的分析和对当事人责任的划分，在对当事人责任认定时需要交警依据法律作出判断。因此，交通事故认定书与勘验检查笔录是有区别的。

    第三种观点：鉴定结论说。这种观点是目前支持较多的观点。持该种观点的学者认为，鉴定结论的独有特点在于主观性和客观性的统一，而交通事故认定书是公安机关交通管理部门通过交通事故现场勘察、技术分析和有关检验、鉴定结论，分析查明交通事故的基本事实、成因和当事人责任所出具的法律文书，是对所有交通事故证据进行鉴别、分析、判断后所出具的结论性书面意见。交通事故认定书具备的客观性与主观性是其属于鉴定结论的主要依据。但是，我们都知道鉴定结论是鉴定人接受委托或聘请，运用自己的专门知识或技能，借助一定的方法和仪器，对与案件有关的专门性问题进行研究、检验、分析后给出的判断性意见，是鉴定人认识活动的结果。从鉴定结论的主体、程序和结论的性质上，以及交通事故认定的规定可以看出两者之间是有差别的。

    三、笔者观点

    笔者以为，在目前的情形之下，道路交通事故认定书虽然被定性为证据，但是由于其制作主体、内容、使用等方面看，都难以归入现有证据形式。同时结合事故认定书的作用, 所以对于事故认定书的性质也要更加全面、更独立的思考,不应该人云亦云。所以笔者更倾向于将交通事故认定书的性质看成是一种行政事实行为。

    （一）交通事故认定属于行政行为

    交通事故认定是公安机关交警支队依据行政法规处理交通事故中载明交通事故基本事实、成因和当事人责任的一种行为。公安机关的交警支队或者交通管理机构是对道路交通及安全主管、管理的行政部门。因此，交通事故的认定是属于具有行政色彩的行政职权行为，原因如下：1、事故认定书是由公安机关交警支队单方面制作的文书。交警部门在对事故形成责任认定过程中，通常无须征得事故双方当事人的要求和意愿，可凭单方意志认定事故责任。2、事故认定书的属性是特定性、具体性和针对性，是基于特定事故和特定当事人进行的责任认定。3、事故认定书虽不直接产生行政法意义上的权利和义务，但具有间接影响，我国《道路交通法》第 102 条:“对六个月内发生二次以上特大交通事故负有主要责任或者全部责任的专业运输单位，由公安机关交警支队责令消除安全隐患，未消除安全隐患的机动车，禁止上道路行驶”。

    （二）交通事故认定不是行政法律行为，但属于行政事实行为。

    在行政法上，行政行为是由行政法律行为和行政事实行为共同组成。行政法律行为简称行政行为，指行政主体通过行使行政权力，产生法律效果以实现国家行政管理目的的行为;行政事实行为是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为。

    两者虽属于同一概念位阶，却具有显著区别，概括起来有四个不同：1、主客观不同。行政事实具有客观性，行为一经做出，就客观存在。行政法律行为具有主观性，主要表现在实施法律过程中，主体的意志体现具体的法律行为。2、程序要求不同。行政事实行为通常无法通过程序规定予以规范，具有多样性、即时性、偶发性特点。行政法律行为则必须遵循严格的形式、步骤、顺序和时限。3、产生的法律效果不同。行政事实行为不一定会产生法律效果，即使最后产生法律效果，那也仅仅是依附于法律规定的结果。行政法律行为能够产生法律效果，能够引起法律关系的产生、变更和消灭。4、救济途径不同。行政事实行为不具有决定的属性，不能通过对主体表意内容的评价判断其合法性，因此，多以确认诉讼、给付诉讼为救济途径。行政法律行为包含意思表示，具有决定的属性，可参照民事法律行为对意思表示的调整方式设定救济途径。在救济法上以撤销诉讼、可以义务诉讼为常规类型。

    交通事故认定仅仅是对事故的原因进行客观描述，并依据交通法律法规对双方当事人责任以及责任大小进行认定，因此，事故认定书是客观的记载内容，主观上没有为双方当事人在行政法意义上设立、变更及终止双方权利义务的意思，更别提用行为通过记载的内容予以明确表示。简而言之，交警部门出具事故认定书的目的仅在于对双方当事人进行事故责任认定，而并非想直接影响双方当事人的实体权益。根据公安部在 2008 年颁布的《道路交通事故处理程序规定》，在交通事故成因无法查清的情况下，交警部门仍须制作《道路交通事故证明》，详细记载交通事故发生的时间、地点、当事人的基本身份情况以及通过调查能够查明的事实。因此，交通事故认定书不是行政法律行为，但属于行政事实行为。

    （作者单位：江西省新建县人民法院）