拆迁与征收之间到底存在着什么样的关系，对这个问题我考虑过思考过，但是不敢很明确的得出结论。我个人认为他们之间是不能用等号进行连接的，征收是具体行政行为，其实施主体是政府，其行政相对人是被征收人，在宪法、物权法以及城市房地产管理法等法律规范中都能找到它的存在。但是“拆迁”到底是一个什么样的概念，在我国现行法律中还找不到这个法律用语，严格的说“拆迁”在我国法律层面上并未得到最高国家权力机关的认可，只是因为国务院的《城市房屋拆迁管理条例》的出台才有了这个名称。根据国务院的《拆迁条例》，拆迁一方主体是拆迁人，拆迁人资格是由政府通过行政许可的方式授予一般行政相对人的，拆迁行为本身是一种平等主体之间的民事行为。（原拆牵条例第六条：拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。第七条 申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起３０日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。）

    因此征收与拆迁还是有区别的，征收从本质上来看是一种具体行政行为，“拆迁”根据国务院的有关规定，其本身是一种民事行为，该两种制度之间其本质就不相同。征收必然伴随着拆迁的进行，征收来的房屋对于城市来说意义不大，真正的利益在于房屋占有的土地，征收可以涵盖拆迁，然拆迁却不能代替财产征收，“拆迁”其本身就是一个模糊的在我国法律层面并未得到认可的称谓。可以说，“拆迁”只是征收制度的一个变种，其本身就是不伦不类，我国的“拆迁”制度在世界上也可以说是独一无二的，“拆迁”制度存在的诸多问题与其自身的性质错位不无关系。

    世界上绝大多数国家和地区实行土地私有化，房屋均附属于土地，所以不存在单独的房屋征收，土地征收成为世界通行。土地征收，乃国家为公共利益之需要或公共用途之目的，基于公权力之作用，依法定程序，强制取得私有土地，给予公平补偿，而消灭其所有权，另行支配使用之行为。房屋征收属于我国所特有，该项制度的出现是由我国土地的所有制所决定的，在城市土地的所有权属于国家所有，房屋的主人拥有的只是土地的使用权和房屋的所有权，所以征收的对象从一定程度上来说也就是房屋的所有权以及土地的使用权。根据国务院最近出台的《城市国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，现在所谓的“征收”只相当于原《拆迁条例》中的公益拆迁，而原条例中规定的非公益拆迁并不适用于该条例，概言之，新征收条例严格的界定了征收的使用范围，重回了征收的本源。总体看来，《城市国有土地上房屋征收与补偿条例》适用是在行政法背景下的物权法的细化：征收决定是行政行为，补偿决定是行政行为，补偿协议是行政合同，司法强拆则依照《行政诉讼法》的强制执行，该条例强调了权利保障、权力制约监督以及正当程序，与旧有的《拆迁条例》相比可以说是有了很大的进步与完善。

    纵观我国有关征收的法律法规，我国之前有关征收法的结构是由一系列不同位阶的法律法规构成的，其中国务院的《拆迁条例》发挥着重大的作用。这些法律法规看似合理，但是在现实中法律法规的位阶与征收实践的法律效力并不完全一致。之前，我国征收法的结构错综复杂，上至宪法，下至地方规章。但是经过仔细研读比较后我们发现，征收有关法律法规并不是一个由诸多法律文本所搭建成的内部严谨、上下左右互为呼应的部门法，所以在实际执行过程中存在一定的缺陷和不足。之前许多恶性房屋拆迁事件频繁显诸于与媒体，几乎都与补偿不合理、安置不到位、野蛮拆迁以及当地政府不当介入社会拆迁活动、不按法定程序办事、动用司法力量实施强制拆迁有关。之所以出现上述情况，是房屋拆迁管理机关缺乏监督机制。不论是1991年3月22日国务院以第78号令公布的《城市房屋拆迁管理条例》，还是2001年6月13日以第305号令公布的修订后的《城市房屋拆迁管理条例》都未对野蛮拆迁、暴力拆迁作出相应规定，有时开发商为了尽快拆迁、建设、收益，开发商在拆迁中普遍采用“一哄、二骗、三吓唬”、断水断电等方法。面对野蛮拆迁、暴力拆迁，旧《条例》都缺乏规定，缺乏对被拆迁人的保护。

     《城市房屋拆迁管理条例》根本违反了《宪法》、《立法法》、《土地管理法》、《物权法》等关于财产征收的原则性规定。《城市房屋拆迁管理条例》颁布于2001年06月13日，已经远远落后于我国法治建设的发展，并因其指导思想的落后直接违反了我国最新修订、颁布的《宪法》、《土地管理法》和《物权法》，并且不只是法律技术层面上的违法问题，而是立法指导思想和基本原则上的违宪。《城市房屋拆迁管理条例》违反了《宪法》第十三条（“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”）、《城市房地产管理法》第六条（“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”）以及《物权法》第四十二条第一款（“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”）的规定。

    可以说之前的《拆迁条例》与上位法有着根本性的抵触，其主要站在政府方面考虑“拆迁”问题的解决，过于追求“拆迁”工作的速度，行政部门拆迁暴力执法不断，而忽视了市民的合法合理的请求以及权益的保障。“拆迁”从本质上来看就是政府责任的最小化，本来政府作为征收的一方当事人，政府却授权拆迁人具体负责拆迁协议的签订以及拆迁补偿工作。政府从另一方面全程监控着拆迁工作，可以说在“拆迁”体制下，政府一方面把自身责任降到最小化，另一方面并未真正放权与拆迁人。

    在《拆迁条例》中，政府通过行政许可的方式把拆迁权力授予拆迁人，政府以拆迁行政许可取代行政征收可以极大的规避法律责任：拆迁人只要取得拆迁许可证就获得了强制签约权，与政府征收行为具有同等的效力，政府决定的拆迁许可具有必然性和不可避免性，拆迁的事由、范围、时间、价格仍然由政府直接的政府决定和控制，所以，这种畸形的行政许可丝毫不减弱政府对拆迁的控制权力，同时拆迁人取得许可后，由于自身的利益驱动，必然加大拆迁工作力度，最大限度的利用一切合法、甚至非法的手段，最大限度的降低成本，最大限度的提高速度，达到政府直接拆迁难以达到的速度和效率，从而最大限度的促进政府目标的实现。更为恶劣的是，将强制性的财产征收权以拆迁许可的形式授予私人，极易导致拆迁中的暴力行为，《城市房屋拆迁管理条例》是放纵暴力的罪魁祸首，是政府规避法律责任的挡箭牌。依据上述《宪法》第13条、《物权法》第42条、《城市房地产管理法》第6条的明确规定，要对单位、个人合法所有的房屋及其他不动产进行拆迁，首先必须要对房屋及其他不动产依法进行征收。然而，《城市房屋拆迁管理条例》并没有将房屋征收作为拆迁的前提。

    纵观世界各国，房屋拆迁都是由政府直接以财产征收的形式实施的，根本不可能将政府的财产征收权力许可授权给私人行使。我国之前的征收制度的变种“拆迁”不论是从国际上看，还是从国内立法来看，都存在着致命的缺陷，这一方面损害了政府的公信力，给政府的形象造成了很大的伤害；另一方面由于拆迁工作的粗暴进行，给公民的生命以及财产安全构成巨大的威胁。因此回归财产征收制度的本质属性，参考外国立法，结合中国国情，国务院最终通过了《城市国有土地上房屋征收与补偿条例》以取代落后的《拆迁条例》。

    （作者单位：河南省新蔡县人民法院）