摘要：我国的司法救助制度经历了较长的发展过程，目前仍存在适用范围狭窄、适用对象主要限于自然人、审批程序及撤销规定不完善、缺乏救济与监督等缺陷。为使该制度充分发挥作用，应当从提高立法层次，增加救助内容与方式，扩大救助的适用对象，增加救助的相关程序，改变救助费用的承担办法等方面进行重大改革。本文从我国司法救助制度的现状、缺陷和司法救助制度的改革三个方面分析我国的司法救助。全文共7100余字。

    关键词：  缺陷   救助制度   改革

    一、我国司法救助制度的演变与现状

    司法救助的最初规定见于1984 年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法( 试行) 》。该办法第12 条规定: “自然人交纳诉讼费用确有困难，申请缓交、减交或免交的，由人民法院审查决定。”1989 年最高人民法院颁布的《人民法院诉讼收费办法》第27 条规定: “当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以向人民法院申请缓交、减交或者免交。是否缓、减、免，由人民法院审查决定。”1991 年的《民事诉讼法》第107 条规定: “当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。”由此可见，这一时期的司法救助还不是完全意义上的司法救助。                          

    1999 年7 月最高人民法院颁布《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》，正式提出了“司法救助”的概念，并规定了适用的范围和程序。该《补充规定》第4 条规定: “当事人确因经济困难不能按时足额交纳诉讼费用的，可以向人民法院申请缓交、减交或免交，是否缓、减、免，由人民法院审查决定。”“有下列情形之一者，人民法院应当进行司法救助，根据案件具体情况决定当事人缓交、减交或者免交诉讼费用: ( 1) 当事人为社会公共福利事业单位的，如福利院、孤儿院、敬老院、荣军休养单位、精神病院、SOS 儿童村等; ( 2) 当事人是没有固定生活来源的残疾人的; ( 3) 当事人因自然灾害或其他不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济或生产经营难以为继的; ( 4) 当事人根据有关规定正在接受法律援助的; ( 5) 人民法院认为其他应当进行司法救助的。”可以说，在此之前长达十多年的时间里，诉讼费用的缓、减、免基本停留在“宣言”层面而少有这方面的实际运用，更谈不上普遍适用。该《补充规定》的出台，使我国的司法救助制度终于得以真正建立并开始发挥作用。

    2000 年7 月最高人民法院颁布《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》( 以下简称《司法救助规定》) ，对我国的司法救助制度作了比较系统的规定: 一是明确规定了司法救助的概念。其第2 条规定: “本规定所称司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”二是进一步扩大了司法救助的适用范围。除继续保留前述《补充规定》规定的几种情形外，《司法救助规定》第3 条将司法救助的适用范围扩大到“当事人追索赡养费、抚养费、抚恤金的，当事人追索养老金、社会保险金、劳动报酬而生活确实困难的”等7 种情形。同时取消了“人民法院认为其他应当进行司法救助的”含糊许诺，使司法救助的适用范围更加具体明确，便于操作。三是具体规定了司法救助的适用程序，包括当事人申请的程序、人民法院审查批准的程序，以及缓交的期限和减交的比例、司法救助后诉讼费的交纳或补交等相关问题。

    2005 年4 月最高人民法院颁布《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助规定》( 以下简称新《司法救助规定》) ，对原《司法救助规定》进行了修订，使之更加完善。修订的内容主要有: 一是修改了司法救助的定义。其第2 条规定: “本规定所称司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”二

    是将司法救助的适用范围扩大到14 种情形。即在原《司法救助规定》的基础上，增加了“没有固定生活来源的患有严重疾病的人、国家规定的安置对象”等7 种情形。三是进一步完善了司法救助的适用程序，包括区分了缓交、减交、免交的时间与数额，分别规定了缓交、减交、免交的审批程序。

    2006 年12 月国务院公布的《诉讼费用交纳办法》对司法救助作了专章规定。与最高人民法院颁布的两个《司法救助规定》相比，《诉讼费用交纳办法》主要进行了以下调整: ( 1) 对诉讼费用的缓交、减交、免交分别做了规定，并明确规定诉讼费用的免交只适用于自然人，从而使规定更加细化，更具科学性和可操作性; ( 2) 明确规定当事人符合规定情形的，人民法院应当准予司法救助，而原《司法救助规定》只是规定当事人可以申请司法救助; ( 3) 增加了应予司法救助的一些情形，如海上事故、交通事故、产品质量事故的受害人请求赔偿的; ( 4) 规定人民法院对当事人的司法救助申请不予批准的，应当向当事人书面说明理由。

    由上可见，我国现行的司法救助制度具有以下几个特征: 第一，司法救助的法律依据具有双重性，既有行政法规的规定，又有司法解释的规定; 第二，司法救助的主体是各级人民法院; 第三，司法救助的对象是民事、行政案件的当事人，其中缓交、减交诉讼费用的对象既可以是法人，也可以是自然人，而免交诉讼费用的对象只能是自然人; 第四，缓交、减交诉讼费用分别适用于不同的情形; 第五，适用司法救助需按照法律规定的程序进行。

    二、我国司法救助制度的主要缺陷

    我国司法救助制度经过近三十年的发展变化，已初步成型，并在“使经济确有困难的当事人能够依法充分行使诉讼权利，维护其合法权益，确保司法公正”等方面发挥了积极作用。但毋庸讳言，这一制度发展缓慢，且简单粗糙、名实不符，已日益不适应司法公正与社会公平正义的要求。概括起来，其缺陷主要有以下几个方面:

    ( 一) 司法救助的适用范围狭窄，不符合司法救助的题中之义。

    在我国，人民法院的司法活动既覆盖民事、行政案件，也覆盖刑事案件; 既涵盖一审程序，也涵盖二审程序、执行程序。但反观我国现行的司法救助制度: 一是未适用于刑事案件。现行的司法救助仅适用于民事、行政案件，而未适用于刑事案件，从而忽略了对刑事被害人及其家属合法权益的维护。二是在适用于民事、行政案件时适用范围有遗漏。《诉讼费用交纳办法》对诉讼费用缓交、减交和免交的情形分别作了规定，三者相加，当事人可以申请司法救助的情形已达13 种之多，但仍不能适应司法实践的需要。例如，经济困难的当事人涉及合同纠纷等财产案件和精神损害赔偿案件时，就难以寻求司法救助，而这类案件近几年来呈显著增长趋势，迫切需要从立法上予以明确规定。三是尚未适用于执行程序。现行的司法救助仅适用于一审程序和二审程序，而不包括执行程序，这将使经济困难的当事人在执行阶段处于不利地位或陷入困境，从而影响司法公正的有效实现。

    ( 二) 司法救助的适用对象主要限于自然人，有违司法的平等保护原则。

    根据《诉讼费用交纳办法》的规定，可以将司法救助的适用对象分为两类，一是合法权益受到侵害，但经济确有困难的自然人，例如，追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、社会保险金、经济补偿金、人事伤害赔偿金等生活确有困难的自然人，这是司法救助的主要对象。二是“社会福利机构和救助管理站”。而按照新《司法救助规定》第3 条第( 十三) 项的规定，社会福利机构包括敬老院、优抚医院、精神病院、SOS 儿童村、特殊教育机构等。由于将可以适用缓交、减交诉讼费用的单位限定为“社会福利机构和救助管理站”，因而排除了大多数因经济困难或者濒临破产的法人和非法人单位寻求司法救助的可能。

    ( 三) 司法救助的审批程序以及撤销规定不完善，容易产生随意性。

    一是当事人申请司法救助所需证明材料的规定不明确。例如，对于当事人提交足以证明其确有经济困难的证明材料应由哪一级部门、哪一个部门出具，没有具体明确的规定，在实践中出现了当事人为骗取法院的司法救助，与有关单位串通开具虚假证明，甚至有的代理人帮着当事人搞虚假证明的情况。二是缺少司法救助审批时间的规定。当事人提出司法救助申请后，人民法院应当在多长时间内审查批准，法律没有作出规定。三是对诉讼费缓交、减交、免交的标准不明确。诉讼费缓交没有期限限制，有些在诉讼终结多年后仍被拖欠，法律也没有规定有效的制裁措施。诉讼费用减交只规定减交比例不得低于30%，而没有规定具体标准以及适用情形。四是有关司法救助撤销的规定不够全面。根据新《司法救助规定》第9 条的规定，司法救助的撤销仅限于骗取司法救助的情形。但实际中还存在另一种情况，即当事人在申请司法救助时确实经济困难，符合司法救助条件，但过后经济状况已经好转，那么在这种情形下能否撤销司法救助?法律对此没有作出规定。

    ( 四) 司法救助缺乏救济与监督，不符合程序正义的要求。

    无论是最高人民法院制定的新《司法救助规定》，还是国务院制定的《诉讼费用交纳办法》都未规定司法救助的救济与监督问题。当事人向法院申请司法救助，法院经过审查，认为符合条件的批准救助，认为不符合条件的则不批准救助，当事人对法院不批准救助或者给予的救助方式和数额不满的，则没有异议或申请复议的权利。由此，上级人民法院和同级人民检察院也无从进行监督。由于司法救助程序缺乏有效的监督机制，加之司法救助程序的不规范，导致审判实践中出现一些“人情救助”，使不该救助的人得到救助，该救助的人得不到救助。

    三、我国司法救助制度的改革与完善

    司法救助与行政救助、社会救助一起，构成了我国完整的救助体系，对于构建社会主义和谐社会，实现社会公平正义具有十分重要的作用。但由于现行司法救助制度本身还存在诸多问题甚至是结构性缺陷，因此应当进行重大改革，以促进其实质性完善。主要的改革设想如下:

    ( 一) 提高立法层次，构建统一、权威的司法救助法律体系。

    目前，我国司法救助的立法层次较低，体系不统一、不完备，这与我国的法治建设和司法制度改革是不相适应的。在法律体系的构建中，有关公民享受司法救助的条件、范围、形式、程序等方面的内容，应当通过立法程序，上升为国家的法律规定，才能确立司法救助制度在整个法律体系中应有的地位。另外，这种制度保障的实现一定要体现社会的整体参与，如果要让人民法院一家去实现这种制度的保障，显然是困难的。从《司法救助规定》本身来看，它的制定主体是最高人民法院，规范的内容为人民法院的工作，实施主体也是各级人民法院，这种立“法”与司法一体的做法，本身就极不科学，况且人民法院的司法救助缺乏外部财政保障与监督制约机制，因此有必要由最高国家权力机关制定专门的《司法救助法》，从而构建起统一、权威的司法救助法律体系。当然，也可以考虑，制定包括行政救助、司法救助两大内容的《国家救助法》，以进一步加快社会主义和谐社会的建设进程。

    ( 二) 转变救助观念，增加救助内容与方式，全面实现司法救助的功能。

    我国的司法救助限于诉讼费用的缓交、减交和免交三种方式，具有较大的局限性。诉讼费用的缓交、减交、免交，有利于当事人提起诉讼，获得司法救济，维护其合法权益，但却缺少救助本身所具有的“救济帮助”即“给予”的一面。因此，改革司法救助制度，首先应当转变救助概念，即将现有的“缓交、减交、免交”转变为“缓交、减交、免交”和“给予经费补助”并举，从而使得经济困难的当事人获得__帮助，使其不至于因参加诉讼而在生产、生活上陷入困境甚至绝境。其次应当增加救助的内容和方式。具体来说，就是对于确属生活特别困难的当事人( 如因为诉讼拖延或执行难而穷困潦倒、不得不乞讨为生或衣不裹体、饥寒交迫等) ，人民法院应当基于人道主义实行司法救助，提供必要的物质条件( 食物、衣物等) 或金钱帮助。

    ( 三) 扩大司法救助的适用对象，充分体现司法救助的广泛性与公平性。

    1．将司法救助的适用对象从民事、行政案件的自然人当事人扩大到单位当事人。进行这一改革的理由是: 第一，单位当事人与自然人当事人具有平等的法律地位，在适用司法救助上不应有歧视，也不应厚此薄彼; 第二，在司法实践中，无力负担诉讼费用的单位为数不少，尤其是那些诉讼标的巨大的案件的单位当事人，《诉讼费用交纳办法》大幅度提高了100 万元以上2000 万元以下标的案件诉讼费用的交纳标准，更是加剧了单位当事人的诉讼费负担。第三，在我国曾有过对单位当事人进行司法救助的实践。2000 年3 月最高人民法院《关于〈海南省高级人民法院关于减收积压房地产案件受理费申请执行费的请示〉的函》，就同意到2000 年12月31日止，对海南的积压房地产案件按50% 收取案件受理费和申请执行费，而这类案件中的救助对象基本上都是商业银行等法人。第四，从域外立法来看，司法救助的适用对象一般均不限于自然人，比如，在日本，作为民事诉讼当事人的法人、企业等团体组织如果有发不起工资等情况，可以作为诉讼救助的对象。

    2．将司法救助的适用对象由民事、行政案件的当事人扩大到刑事案件的被害人。在刑事案件中，被害人是首要的当事人，拥有广泛的诉讼权利，其中包括有权提起附带民事诉讼，要求犯罪嫌疑人、被告人或其法定代理人赔偿自己所遭受的物质损失。但是，司法实践中，由于犯罪嫌疑人、被告人或其法定代理人大多没有经济赔偿能力，因而被害人即使提起附带民事诉讼，也难以获得赔偿，从而使得被害人常常陷于困境，许多被害人由此走上漫长的信访、上访之路。对此，应当寻找一种切实可行的解决办法。在国外，许多国家已建立起刑事被害人国家补偿制度，将对被害人的补偿作为国家责任，由国家( 即政府) 对被害人遭受的损失进行全额或合理补偿。从经济社会的情况看，我国尚难以在短期内建立和实行刑事被害人国家补偿制度，而比较可行的办法是将司法救助的适用对象扩大到刑事案件的被害人，使其能够获得人民法院给予费用补助的司法救助，从而较好地解决大量被害人的信访、上访问题，促进社会的和谐与稳定。

    3．将司法救助的适用对象由一审、二审程序的当事人扩大到执行程序的申请人。众所周知，我国目前仍存在比较严重的“执行难”问题，由此发生了大量的胜诉当事人的合法权益无法实现的情况，甚至胜诉当事人在经历漫长的诉讼后本人或家庭生产、生活又陷入困境的状况。应当明确，发生这种情况，既有执行不能的客观原因，也有法院执行不力的主观因素，但对于胜诉当事人来讲，都是不能承受之重，如果国家与社会对之漠然处之或置之不理，对当事人将是一个极大的打击，而且可能引发申诉、上访甚至激化矛盾，造成社会的不安定。因此，对于因一段时间内无法执行的案件，也应当对执行申请人进行司法救助，除免除其执行费用外，还应当根据其遭受困难的程度，给予经费补助，以保障其达到最低的生活标准，帮助其度过难关。当然，对执行申请人进行救助，应当符合以下三个条件: 一是案件在短期内无法执行; 二是执行申请人的生产、生活发生严重困难，陷入困境; 三是执行申请人应为自然人。

    ( 四) 增加司法救助的相关程序，保障司法救助制度的有效实施。

    《提供司法救助规定》对司法救助的申请和审批作了具体规定，但司法救助制度的有效实施还有赖于司法救助的救济、监督等相关程序的建立和完善。为此，应当认真研究，尽快增设以下相关程序:

    1．救济程序。对于人民法院不批准司法救助申请或者批准的司法救助未能满足当事人的申请要求的，当事人应当享有救济的权利。这是因为，人民法院的决定既关系到申请人的诉权能否得到充分行使，也关系到其合法权益能否真正得到实现，因此申请人作为利害关系人，本着有权利即有救济的基本法理，对人民法院不批准司法救助申请或者批准的司法救助未能满足当事人的申请要求的，应当享有救济的权利，即在一定期限( 如5 日)内申请复议。

    2．制裁程序。申请人以伪造经济困难证明材料的方式骗取司法救助的行为，不仅妨害了民事诉讼的正常进行，而且违反了诚实信用原则，因此，在查实申请人确有骗取司法救助的情形下，人民法院除依法撤销准予司法救助的决定外，还应当对申请人采取罚款措施，使其遭受经济上的损失，有效地抑制这种不良社会现象的产生。而对已获司法救助之申请人的恶意诉讼行为，人民法院一旦查明，即应采取拘留、罚款等制裁措施。

    3．监督程序。在司法救助程序中，应当赋予本级人民法院、上级人民法院和同级人民检察院予以监督的权力，即对于案件承办人、庭长、院长违反司法救助规定，徇私舞弊、弄虚作假的，本级人民法院、上级人民法院根据对方当事人或其他公民的举报，经调查属实，应当对违法失职人员进行纪律处分; 情节严重的，应当追究刑事责任。人民检察院对同级人民法院审判、执行人员违反司法救助规定的行为，应当有权进行监督，包括发出检察建议和依法追究刑事责任等。

    ( 五) 改变司法救助费用的承担办法，保障司法救助的可持续性。

    司法救助费用由谁负担，新《司法救助规定》和《诉讼费用交纳办法》均无规定。从理论上讲，当事人依法获得司法保护是一项宪法性权利，从而保障经济确有困难者能够平等地利用司法程序在本质上是一种国家责任。因此，司法救助费用应当由政府财政支出，而不应由实施救助的法院来承担，人民法院在收取诉讼费用上应当保持中立，这是现代法治国家的通例。例如，在德国，实施诉讼救助所需费用由国家财政直接予以承担。由此，笔者认为，为避免人民法院因利益关系而怠于实施司法救助，法律应当规定司法救助费用由国家财政负担。不过，就我国目前的财力而言，要求国家向人民法院提供巨额的财政补贴并承担主要的司法救助费用也不现实。因此，应当充分发挥民间力量的作用，多方筹集资金，以弥补司法救助的巨大资金缺口。比如，可以借鉴美国的做法，成立法律服务公司或者各类基金，并且可以考虑为一定的弱势群体如残疾人等设立特定的资助项目。

（作者单位：四川省平昌县人民法院）