随着我国社会经济的发展，各类行政案件的相继出现，使得受案范围也在实践中逐渐显现出了它的缺陷与不足，并对行政诉讼的有效实施产生了一定的影响。我国现行行政诉讼受案范围存在着一系列的局限，在实践也制约着行政诉讼的施行，因此，为了更好的发挥行政诉讼受案范围的作用，应对其进行全面的认识，并找出相应的问题所在，提出解决措施，进而完善行政诉讼受案范围。

    关键词：受案范围 行政行为 主要局限  完善

    一、 行政诉讼受案范围的基本含义

    “行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件、解决行政争议的范围，也就是说法院对于哪些案件予以受理，哪些案件不予以受理。”[1]它既关系着行政相对人行使诉讼权利的范围，也关系着人民法院行使司法审查权的范围。

    我国《行政诉讼法》第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这一规定从总体上指明了行政诉讼受案范围的判断标准，也即法院受理的是行政机关做出的涉及侵害行政相对人的合法权益的具体的行政行为。而《行政诉讼法》第11条又明确规定了具体行政行为的审理范围，包括：“行政处罚行为、行政强制措施、侵犯法定经营自主权的行为、颁发许可证和执照的行为、涉及保护公民人身权和财产权的不作为的行为、发放抚恤金的行为和违法要求行政相对人履行义务的行为等。”

    二、  我国行政诉讼受案范围存在的主要问题

    随着我国法制建设的进步和社会经济的飞速发展，原有的法律、法规关于行政诉讼受案范围的规定已经不再适应现实的需要，并且逐渐暴露出了它的不足。

    行政诉讼法律明确规定法院受理的行政诉讼案件是涉及相对人利益的具体行政行为的案件，而把抽象行政行为的案件排除在司法审查的范围之外。抽象行政行为是指行政机关做出的行为，是针对不特定的公民、法人或其他组织的，它具有普遍的约束力。具体行政行为产生的影响是针对个别的、具体的行政相对人而言的，而抽象的行政行为则是针对大众的、广泛的社会群体而言的；不合法的具体行政行为造成的损失是局部的、有限的，而不合法的抽象行政行为造成的损失则是大范围的、多层次的。如果法院不对违法的抽象行政行为进行合理有效的审查与监督，那么就很有可能因为违法的抽象行政行为而造成大范围的侵害公民、法人或其他组织的合法权益。因此，也可以说，不合法的抽象行政行为的危害性更大。

    我国行政诉讼法明确规定，“法院管辖受理行政机关侵犯公民、法人或其他组织的人身权、财产权的具体行政行为，除了法律、法规的特别规定外，法院不受理侵犯其他的权利的行政行为。”[2]人身权利和财产权利是公民所享有的权利中的最基本的权利，但是在诉讼中，如果只对公民的人身权和财产权予以规定，而忽视对其他权利的规定保护，则会造成公民的其他权利得不到保护。也即当公民的其他合法权利受到行政机关的侵害时，却不能寻求司法救济，得不到司法救济的保护，不利于更大限度的保护公民的合法权利。

    在审查行为上法院只审查外部行政行为，而不对内部行政行为进行审查。

    行政诉讼法在行为审查的规定上，同样的对行政行为的范围作了规定，即只审查外部的行政行为，而不对内部行政行为进行审查。“内部行政行为主要有两种：一种是具有人事性质的，也即行政机关对内部的工作人员在工作、业务、表现等情况下的奖惩、任免等决定；还有一种是涉及工作性质上的行为，比如说上级公务员领导对下级公务员发布的批示、命令或是对下级的报告的审查、批准等。”[3]两类不同性质的行政行为，在行政诉讼受案范围的规定上也有差别。第一类具有人事性质的行为，虽然不直接涉及相对人的利害关系，但是却牵涉到了行政机关内部工作人员的利益问题；第二类具有内部工作性质的行为，几乎完全不涉及行政相对人的利益。我国司法领域完全排除了对内部行政行为的监督审查，不利于保护由于其内部的决定而侵犯到的公民的利益，因为在实践中，在很多情况之下，行政机关所做出的内部行政行为和其所做的外部行政行为并没有很大的差别，而且，有些内部行政行为也直接或间接的影响着行政相对人的利益，如果简单的把行政机关所做出的内部行政行为排除，将可能会导致一些涉及内部行政行为的外部行政行为或是涉及外部行政行为的内部行政行为被排除，不利于保护相对人的合法权益，也不利于完善我国的司法救济程序。比如说，2002年重庆邮电学校的两名同学因为偷吃禁果而导致怀孕，随后学校给予了勒令退学的处分，同年底，由于两名同学不服学校勒令退学的处分，便向该市南岸区法院提起诉讼，要求法院判决撤销学校的决定，但是这两人的诉讼请求被驳回。随后，两人便向该市一中院提起上诉，但是该市一中院经过审理之后，以重庆邮电学院对两名同学的处分属于法律、法规、规章所授权的内部行政行为，而不属于行政处罚行为，不具有可诉性为由做出驳回上诉、维持原裁定的终审裁定。这个案件从实践说明了法院对有些内部行政行为不进行审查，就会侵害公民、法人或其他组织的合法权利，不利于保护相对人的权利。因此，在实践中应该适当增加内部行政行为的可诉范围。

    没有对公益诉讼的规定

    行政诉讼法对可以提起诉讼格的原告做了严格的限制，只有认为行政机关所做出的具体的行政行为涉及到了自身的合法权益时，才有权提起行政诉讼。但是当违法的行政行为侵害的利益主体是不特定的时候，则被侵害的不特定的相对人便没有权利，也无法向法院提起诉讼以保护、救济自己的权益；或是当具体的行政行为侵害的相对人是特定的、具体的时候，但由于相对人诉权意识的薄弱或是不具有与行政机关相抗衡的能力时，这时的相对人没有提起诉讼，也没有使自己的权利得到保护，国家或社会处于保护公众的权益或是保护社会弱者的利益，应该代替其提起诉讼，来保障相对人的权利。

    三、完善我国行政诉讼受案范围的一些思考

    逐步将抽象行政行为规定在受案范围之内

    由于抽象行政行为针对的是不特定的相对人，所以它产生的实际影响远远大于具体行政行为对相对人产生的实际影响，但我国行政诉讼法在受案范围的规定上，基本上排除了法院对抽象行政行为受理的可能性，这样既不利于更大范围内保护相对人的合法权益，也不利于法院对行政机关在行使权力过程中的监督，因此，扩大行政诉讼的受案范围，逐步把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围是理论与现实的需要。

    扩大受案范围对权利的保护范围

    “虽然法律赋予了我国公民的广泛的合法权利，但在行政诉讼中，法律却只规定审查、受理侵犯人身权、财产权的行为，忽视了对其他权利的救济，而行政诉讼又是行政法律体系中最主要的救济方式。”[4]如果在救济方面，行政诉讼只局限于保护人身权和财产权，而对其他的合法权利不予保护，就不能充分发挥行政诉讼的司法作用，不利于保护相对人的合法权益，不利于有效的监督行政机关权力的行使。

    把内部行政行为纳入受案范围之内

    国外的许多国家在审理行政诉讼的受案范围时，并没有区分内部与外部行政行为，而我国《行政诉讼法》在对行政诉讼的受案范围的内容上却做了明确的规定，规定法院只审查行政机关的外部行政行为，而把行政机关涉及内部工作人员的内部行政行为加以排除。在对待内部行政行为时应该分情况来确定，对涉及工作性质的行为，如果完全没有涉及到侵犯相对人的权利时，可以排除在行政诉讼受案范围之外，而对涉及到内部工作人员的利益问题上时，应承认侵害内部工作人员的合法权益的事实。

    适当增加公益诉讼

    《行政诉讼法》对提起行政诉讼的相对人的严格限制忽略了我国的具体情况，使得当行政行为侵害不特定的当事人时，被侵害的不特定的相对人却没有权利提起诉讼，也无法通过司法的角度获得权利的保护，间接的损害了大多数人的合法权益。同时，还有一部分人由于自身的能力问题或是经济状况而无法提起行政诉讼，以救济自己的受损的合法权益，其他有能力或有条件的人又没有权利提起诉讼，这样就损害了相对人权利救济的实现。因此，应该逐步扩大公益诉讼的可能性，以使得合法权益能得到更好、更大范围的保护。

    （作者单位：广西河池市金城江区人民法院）  

    参考文献

    [1]吕艳滨.行政诉讼法的新发展 [M].中国社会科学出版社，2008.1.

    [2]刘颖.论司法审查行政行为的范围 [J].辽宁师范大学学报：社会科学版,2006(6).

    [3]马鹰等.浅议内部行政行为的可诉性 [J].法制与社会：旬刊,2009(17).

    [4]姜明安.行政法与行政诉讼法 [M].第二版.法律出版社,2006.355.