环境公益诉讼，是保护环境的重要武器。2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第二次修正（以下简称新民诉法）第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”将环境公益诉讼制度写进法律，理论界从上个世纪八十年代开始呼吁，至今已逾三十年，“千呼万唤始出来”，的确是“破冰之旅” 。[1]赋予环境公益诉讼以明确的法律依据，也为许多热心公益的人士提供了支持，让“闲”事好管。但是，简单的一句法律条文的出现，只是万里长征的第一步，相关制度的完善与细化还有许多的工作要做。

    首先，单从字面上看，“法律规定的机关和有关组织”，就涉及到对“法律规定”、相关的“机关”和“有关组织”的界定问题。[2] 法律是严谨和严格的，失之毫厘差之千里。如在界定“有关组织”时，一些环保团体强烈要求被纳入其中，实际上近些年来进行的公益诉讼实践也多有环保团体担当原告，但立法者并没有想当然的将环保社团纳入其中。原因是，我国民政部登记的社团组织质量参差不齐，一旦草率开放了诉讼主体，可能导致环境公益诉讼的“井喷”、“滥诉”。因此，环境公益诉讼制度建立的大幕，才刚刚拉起。

    一、“闲”人不等闲：我能当原告吗？

    所谓环境公益诉讼，简单地说，就是公共环境遭受污染后，与该污染无直接利害关系的主体为了保护公共环境，而向法院提起的诉讼。通俗地说，就是管“闲”事。

    1．自然人能成为适格原告吗？

    根据新民诉法第五十五条的规定，自然人不能成为提起环境公益诉讼的主体，因此，即便该自然人就是居住在该受污染湖泊的周边，是直接受害人，也不能成为提起环境公益诉讼的主体。他可以通过提起私益诉讼——即通常的民事侵权诉讼来维护自己的合法权益，此处私益诉讼是相对于为保护公共利益而提起的公益诉讼而言的。由此可以看出，环境公益诉讼不同于一般的民事诉讼，首先它的诉讼主体就有特别的限制。

    然而，我国法律的精神是保护公序良俗，也倡导公民做好事、行公益的。立法者在此处限制自然人成为环境公益诉讼的适格原告，是经过了多种利益博弈之后作出的谨慎选择。当然，若发现破坏污染环境的违法犯罪行为，公民个人也可以向有关部门举证反映，或通过有关部门和组织来提起公益诉讼。再者，当前法律对环境公益诉讼的规定也不甚明确细致，今后有待进一步细化和规范。

    2. 哪些机关是适格的原告？

    政府机关代表国家管理公共事务，是拥有公权力的主体，不同的政府机关行使不同的权力，履行不同的职责。如果让每一个拥有公权力的政府机关都成为环境公益诉讼的适格原告，有一刀切的嫌疑，是极其不负责任的。于是，我们只能考虑将可能对环境保护起作用的政府机关作为适格原告，然而，这一“可能”的范围在立法者看来似乎还是大了点，于是在新民诉法第五十五条上适格主体的表述为“法律规定的机关”。那么，究竟哪一些政府机关属于“法律规定的机关”呢？立法尚未明确，但我们不防借鉴近些年来各地的做法。

    2007年，贵阳市中级人民法院制定了《贵阳市中级人民法院关于设立环境保护法庭的实施方案》、《贵阳市中级人民法院制定管辖决定书》、《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》等文件，规定各级检察机关可以作为环境公益诉讼的原告，向人民法院提起环境公益诉讼；2008年11月，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，赋予人民检察院支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼案件的职权；2008年11月5日，昆明市环境保护局、市公安局、市检察、市中级人民法院联合发布的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》也规定环境公益诉讼案件由检察机关等向法院提起诉讼；2009年5月13日，云南省高级法院组织讨论通过了《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》规定检察院可以提起公益诉讼，指导云南省环境保护案件的审理。

    以上资料均明确了检察机关作为提起环境公益诉讼的适格原告，这也是我国司法惯例的延续与传承，我国最早的公益诉讼就是由检察机关提起的，环境公益诉讼司法实践中的原告也多是检察机关。

    笔者认为，由检察机关起诉阻止污染环境的违法行为是比较恰当的。首先，检察机关是我国的法律监督机关，其主要职责之一就是代表行使检察权，监督法律实施，保护国家利益和社会公共利益；而污染破坏环境的行为无疑是违法行为甚至可能构成犯罪，此时，检察机关必须挺身而出履行宪法赋予的职权。其次，相比于其他政府机关，检察机关存在人力物力上的优势，在诉讼中也有较强的对抗能力，这一点在环境公益诉讼中显得尤为重要，能够使侵害环境公益的行为出于严密监督和有效遏制之下。[3]

    在上述四个规定中，规定检察机关以外的政府机关享有诉权的只有两个，且都是与环境保护密切相关的各职能机关。如贵阳市规定两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门可作为环境公益诉讼的原告，昆明市规定环保部门可以向法院提起诉讼等。这也是基于业务职能上的密切联系来考虑的，对此，笔者也持赞同观点。

    当然，在新的司法解释出台之前，我们还不能肯定地说检察机关是适格的“机关”原告，或说环保局是适格的“机关”原告，更不能照抄某个地方的规定。但是，我们又不能坐等新的法律规定出台，当前之计，就是结合我省的环保实际，调动业内专家，参照其他地方的规定，尽快出台相关的规定，以指导我省司法实践，统一规范审理。

    3. 环保社团是适格的原告吗？

    对于民间成立的环境保护社团组织是否属于“法律规定的有关组织”，新民诉法也没有给出确切的答案。在民诉法草案三稿征求意见阶段，北京“自然之友”和重庆“绿色志愿者联合会”就同时发布致全国人大常委会的公开信，强烈要求明确环保社团的诉讼主体地位，但立法者并没有采纳。其理由是2011年民政部门登记的社会组织有426000多个，其中25万左右叫“社会团体”，一旦确定“社会团体”作为适格的原告，可能导致环境公益诉讼的“井喷”、滥诉。

    但在司法实践中，有很多起环境公益诉讼的案件就由环保组织提起。如2009年7月10日江苏省无锡市中级人民法院受理的华环保联合会、江阴居民状告江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷一案，就正式以审判的方式承认了社团组织的原告身份。2010年底 ，贵州省贵阳市清镇市人民法院也审理判决了一起以两环保社团——中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心为原告的环境民事公益诉讼案，清镇市人民法院在审理本案中，以《贵阳市促进生态文明建设条例》第二十三 “检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。”为依据，将环保社会团体作为环境公益诉讼原告，又一次承认了环保社团组织的环境公益诉讼主体地位。一些地方立法中也不乏将环保社团作为环境公益诉讼主体的，上诉云南省的《会议纪要》就规定“以保护环境为目的的公益性社会团体，可以作为原告向法院提起环境公益诉讼”。江苏省和海南省也都有规定环保社团为合法的环境公益诉讼主体。

    从上述资料中我们可以看出，目前新民诉法未能明确环保社团的环境公益诉讼主体地位，主要基于两个方面的原因。一是我国民政部门对于社会团体的定性分界复杂，不能满足法律对社会团体的严格要求，导致立法者不敢与之相衔接。二是作为由社会公众参与的环保社团组织，在我国发展受到种种限制，数量少、规模小、力量弱，还很难肩负起目前环境保护公益诉讼主角的重担。

    对此，我们不妨借鉴一些国外的先进经验和做法。例如日本的消费者团体诉讼制度就要求，消费者团体或组织要充当适格的公益诉讼主体，必须经过一定的认证程序。该种认证程序必须符合日本《消费者合同法》第十三条规定的条件，包括经过特定非营利活动法人或公益法人的登记、已经在相当一段时期内（原则上两年左右）持续地开展消费者权益保护活动、有相关组织机构、规章和具有一定专业知识的专属人员（如拥有不少于一名以上的律师等）、具备一定财力且并未从事其他可能与消费者保护冲突的业务，等等。消费团体只有符合这些条件并经陆续地申请和认定，才能最终获得提起公益诉讼的资格。[4]

    我们期待，立法者也许正在集中博大精深的智慧，为社保团体更正式地参与到环境公益诉讼中来修桥铺路。

    二、“闲”钱用到刀刃上：谁为官司买单？

    环境污染案件比较特殊，鉴定取证和诉讼都有巨大的支出，而且也不能有百分之百赢得赔偿的把握。起诉人不是为了私利而是为了环境公益起诉，必然消耗大量的时间、精力、金钱。而若把它当做普通的诉讼来对待，一旦败诉，很可能导致热心“闲”人的巨大经济损失，甚至影响到其管“闲”事的热情和后劲，  年南京鼓楼区的彭宇案一发大家纷纷在问“你还敢扶跌倒的老太太吗？”，若处理不好巨额诉讼费及鉴定、评估费的问题，是否不久也可能纷纷要问“你还敢多管闲事吗？”。浇灭了公众对环保的热情，其重要程度更甚于打击环境违法犯罪行为。

    诉讼费是指当事人为向人民法院提起诉讼程序应当缴纳的费用，包括案件受理费和其他诉讼费用，其中主要又是案件受理费。目前我国民事案件受理费主要按标的额的比例来计算，环境污染案件涉及公共利益，一般涉及金额都很高，受理费自然不菲。

    目前我国环境公益诉讼司法实践中对受理费的做法，一般是倾向于原告，如受理时可以办理缓交，原告败诉的，则予以免交。这种做法也是出于对过高受理费的负担将可能导致原告参与环境公益诉讼的积极性受挫的考虑[5]。但案件受理费如果长期得不到补偿，是对国家利益的一种损害，也会在一定程度上导致环境公益诉讼的“滥诉”，导致诉讼不经济，浪费司法资源。因此，笔者赞同环境公益诉讼费用按常规收取，不存在对原告的特殊待遇。

    同时，出于对环境污染案件涉案金额大而提起诉讼的当事人又为公益起诉人的特殊情况考虑，可以借鉴行政诉讼的模式，对受理费采取固定小额化。[6]这样，原告败诉，自行承担受理费，也不至于导致其负担过重，此举兼顾了环境公益的保护和诉讼经济。

    三、举证责任倒置

    由于环境污染案件的专业性强和复杂程度高，环境损害的认定具有很高的技术性要求，但原告往往并不不具备必要的专业知识与技能，其能获取的环境技术信息也很有限，因此，很难负担起环境污染程度的举证责任。有人也许要说，请专业的鉴定机构不就可以解决这个问题了吗？但是环境污染鉴定又往往需要花费巨额的鉴定费用，而这笔鉴定费用是否该原告出在目前的法律规范上还是个未知数。因此，我们尽可能采取避免处处委托专业鉴定机构取证的办法，那又该如何规避呢？

    《中华人民共和国侵权责任法》第六十六条规定“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”据此规定，作为被告的污染者要为自己不承担环境污染责任和不承担原告所主张的责任大小、多少举证，即环境污染案件中的举证责任倒置原则。

    规定举证责任倒置，实质上兼顾了双方的力量对比，维护了实质公平。但在我国，最高人民法院的司法解释虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，但却没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任，从而使得被告感觉承担了太重的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。为解决这一问题，应明确规定原被告举证责任负担的范围，让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。

    尽管目前我国的环境公益诉讼制度还未建立，“千呼万唤始出来”的新民诉法第五十五条的规定也显得笼统与模糊——但正是这种确定了的笼统和模糊给了我们探索的勇气，让那些在长途中跋涉的卫士们抓握住了一股强大的力量。本文是在前人探索的基础上作了一点自己的思考，企图以通俗的口吻来介绍我国环境公益诉讼制度的一些理念的，希望对处在迷茫中的热心“闲”人有所裨益。

    【注释】

    [1] 吕忠梅，《环境公益诉讼：想说爱你不容易》：《中国审判》总第80期，P21.

    [2] 同上，P22.

    [3] 徐真、潘毅、陈秀超，《我国环境公益诉讼原告资格的确定》：《公共论坛》2010年12月号。

    [4]王亚新，《日本公益诉讼立法动向与我国新民诉法第五十五条的适用》：《中国审判》总第80期，P24.

    [5]吴胜亮，《环境公益诉讼入律后的思考》：《中国审判》总第80期，P27.

    [6]同上。

    （作者单位：江西省南丰县人民法院）