一、基层民行检察工作存在的问题

    虽然民事行政检察工作的重要性不言而喻,但是民行检察工作一直以来都是整个检察工作的薄弱环节,造成这种局面的主要原因归纳起来主要有以下几种:

    (一)立法上的缺陷

    以修改前的《民事诉讼法》为例,第一百八十七条没有赋予基层检察院抗诉权,而仅有的提请抗诉权在基层检察院的行使也不顺畅。该条在形式上也避免了同级监督,虽然有利于保证监督效果,但事实上却剥夺了基层检察院的监督权,因为抗诉权是原民诉法规定的检察机关行使民事监督权的唯一法定方式,剥夺抗诉权即意味着没有监督权。这一方面严重打击基层检察院民行工作的积极性。如,安徽省滁州市检察机关2011年民行处共受理各类民事行政申诉案件800余件,而来自基层检察院提请抗诉的案件50余件,不足7%。

    (二)检察机关内部权力配置不当

    检察机关长期形成的“重刑事轻民事”、“重办案轻监督”的思想仍然存在,个别地方还比较严重。在人力、物力、精力的配置上不够重视。一些检察院的检委会委员中缺乏精懂民事检察工作的人员,领导层及检委会长期没有讨论过民事行政提抗案件,也不研究民事检察工作,民事检察工作无法进入领导视野。在中国现有体制下,既无立法支持又无领导支持,基层检察院民行检察工作的开展只能成为纸上谈兵。

    (三)民行业务量少,社会影响力小

    民行工作起步较晚,很多人不知悉检察机关还有一个民行部门,对其职责更是不了解。这就充分表现检察职能在运行过程中产生的不均衡现象。首先,检察机关自身对民行检察工作缺乏正确认识定位。在我国整个权力监督体系中,法律监督是最有力最核心的监督方式,法律监督职能体现最直接的当属民事行政诉讼监督,毕竟三大部门法,它管了两块。而落实好民行检察工作,实际上也是由整个权力监督体系的结构决定的。民行工作开展的好坏一定程度上可以决定检察机关履行法律监督职能的效果。再者,民行干警本身思想认识不到位。责任心,大局意识不强,总认为自己所在是边缘科室,二线科室,经常怀着“做一天和尚,撞一天钟”的心态,没有投入精力去充分挖掘民行工作法律监督的优势和影响力,工作做得少,工作局面打不开。再加上缺少行之有效的宣传手段,无法将民行工作推到社会认知的层面。

    (四)监督形式单一  

    从笔者所在的安徽省定远县检察院近两年的业务数据中不难发现,民行申诉案件依然占据民行业务的90%以上,而基层检察院提请抗诉案件数量十分有限占其中不足10%且呈下滑趋势。就基层检察院而言,监督形式单一,无法掌握工作的主动性,很多该监督的方面都因为没有法律规定而搁浅,这明显制约了基层院的工作开展。随着民事检察工作的改革深入,单纯通过抗诉或提请抗诉方式行使监督职能已显然不符合形势。

    二、民行检察工作的发展机遇

    针对严重困扰民行检察业务发展的重大现实问题,经过理论界与检察实务界的长期反复呼吁,全国人大、最高检察院、最高法院也在反复调研,充分考证的基础上,相继出台一系列法规、文件以适应新时期下的民行检察工作的需要。曹建明检察长全国第二次民事行政检察工作会上明确了民事检察工作的法律监督属性,是一种“公权力”之间的监督,并且确立了民行检察工作发展的理念和模式,同时提出了构建以抗诉为中心的多元化监督格局,要求继续推进民事检察改革和探索。安徽省检察机关多次召开民行工作会议贯彻落实讲话精神,并确立民行工作创新发展的新路径。

    2010年7月,“两高三部”出台了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》(试行),规定了对十二种诉讼活动中的渎职行为进行调查的细则,也就是我们所说的违法行为调查的依据;2010年8月,最高检又下发《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》,以纲领性文件的形式要求着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局;2011年3月,最高法、最高检联合出台《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》(试行),明确了监督范围和监督细节。2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议又通过《民事诉讼法修正案》。于2013年1月1日施行。《民事诉讼法修正案》共六十条,涉及的条款很多,一共涉及七十多个条款的修改完善,新民诉法共二百八十四条,这次修改范围达到四分之一,范围非常广。其中最大的亮点就是扩充了检察机关的监督权力,是此次修正案的重要内容之一。

    涉及民行检察工作,主要表现在八个方面:一是明确检察机关可以对法院的“调解书”进行监督。修正案规定了检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出再审检察建议或者提出抗诉。二是扩大了人民检察院对法律监督的范围。修正案将原有的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,修改为“ 人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。三是检察建议应用的广泛性。修正案增加了检察院对民事诉讼活动监督的方式,规定了人民检察院有权以检察建议的方式对民事诉讼实行法律监督。四是赋予检察机关更为宽松的调查权。修正案规定了人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要,可以查阅人民法院的诉讼卷宗,并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。五是明确了纠正违法行为建议权。修正案规定了各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。六是明确执行监督属于检察机关民事行政监督的范围。修正案第三百三十五条规定,人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。七是“公益诉讼”的首次入法。修正案第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。检察机关是宪法规定的监督机关,也是这里所指向的法律规定的机关。八是拓宽了民事监督案源渠道。修改后的民诉法则规定,对当事人提请检察机关建议或者抗诉,设置了前提条件,必须要符合三种情形:人民法院驳回再审申请的;人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;再审判决、裁定有明显错误的。

    三、基层检察机关如何应对挑战

    新法的出台,表明我国司法体制不断进步与完善。民行检察工作的发展也遇到的前所未有的好机遇,开创了民行检察工作的新篇章。如何运用修改后的《民诉法》,发展基层民行检察工作,应准确把握以下几个方面的问题。

    (一)谨慎运用调查权

    虽然新民诉法规定了人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要,可以查阅人民法院的诉讼卷宗,并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。但如果随意运用调查权,这样势必会造成被申诉一方对检察机关工作的不理解,引起涉检信访。如何准确运用“因提出再审检察建议或者抗诉的需要”这一前提条件,在民行工作实践中要从严要求。不能因为民行案源缺少问题,随意运用调查权。调查导向出了问题,执法的公正信也打了折扣,从而使被申诉一方对检察机关产生反感心理,长期下去造成社会负面影响,影响检察机关威信。

    (二)处理好再审建议和抗诉的关系

    基层民行部门如何灵活运用再审建议与抗诉这两种监督手段,也是新法修改后一个新课题。新法在规定了检察机关的监督机制同时,也设定严格的程序加以规范,避免检察监督权的随意行使。对于基层检察院民行部门要统筹兼顾,综合评估办案风险,处理好二者的关系。在选择这两种方式时,首先把握的原则是,如果符合提请抗诉条件的案件,直接提请上级院抗诉,尽量不向同级法院发出再审建议。虽然建议再审审限有可能比提请抗诉期限要短,但也应充分考虑到建议再审结果的不确定性。同时,检察院抗诉,会使法院裁判的裁判力处于不稳定状态,会影响法院裁判的权威。法院裁判没有权威,对建设法治国家会产生一定的消极影响。既然修正案已设定了检察建议机制,使检察院能够对法院裁判表达不同意见,在一定程度上也保障了再审程序的启动。在实践中应当根据具体案件有选择适用再审检察建议。可根据案件具体情况,对社会影响不大,争议标的小的案件,可采用再审检察建议方式。

    (四)创新机制建设,以促进三项重点工作为着力点

    新民诉法的第一大亮点,就是扩大了检察机关民行监督权力范围。这反映了党中央以及社会各界对检察工作的肯定。也是检察系统所有干警长期坚持公正执法,全面履行检察监督职能的结果。为不辜负群众所托,更好全面履行民行检察职能,基层民行检察部门要以推进社会矛盾化解、社会管理创新,公正廉洁执法三项重点工作为抓手。首先要多种形式开辟申诉案源渠道。案源直接决定着民行检察监督工作的效果,只有保持适度的监督规模,才能形成有效的监督氛围。提升检察机关民行工作威信。要解决案源问题,可以从以下几方面着手:一是建立检察机关内部各部门的每周工作联系制度。民行检察部门要和反贪、公诉,反渎、侦监、控申、预防等部门实行每周联系反馈制度,及时互通情况信息,注意发现申诉案源,发挥检察权的整体监督优势。二是广泛开展便民措施,畅通群众申诉渠道。笔者所在的安徽省定远县检察院从2008年起实行民行联络员制度,在全县聘请了22名乡镇司法工作人员为该院的民行工作联络员。2009年又在该县信访局设立了民行检察工作联系点。除此之外,为扩大民行工作知名度,该院还运用广播、报刊等宣传方式,对抗诉成功的典型案例进行报道,使群众了解民行工作,信任民行工作,使申诉人在选择是向法院申诉还是向检察机关申诉时,自觉走进检察机关的大门。这些创新做法,使得定远县检察院民行申诉案件数量近四年来一直稳中有升,从2008年受理的60多件,到2009年的80多件,2010年突破100件,形成了良好的监督态势。在此基础上该院还将加大工作力度,2012年9月份又与法院会签了一份关于《加强两院民行审判、检察工作的协作意见》,其中的“同步监督原则”也是检察机关开辟案源渠道的方式,可以及时掌握那些选择到法院申诉而没有向检察机关申诉的案件情况,在同步审查之时,发现提抗案源。