【内容摘要】 应用电子设备记录交通违法事实，是我国近几年来交通行政处罚的主要取证方式。这种方式具有高效、快捷、准确的特点，大大提高了行政效率。但是这种非交警现场执法方式,从行政审判合法性审查的角度看，在法律依据、运行机制、执法程序等方面还存在诸多问题。本文主要从合法性审查的角度对应用电子设备进行交通行政处罚的几种模式进行分析，剖析其所存在的问题，并提出解决上述问题的意见建议。

    【关键词】交通行政处罚   合法性  

    随着我国经济的快速发展，人民生活水平的提高，私家车辆拥有数量增长迅速，人、车、路的矛盾凸显，依靠交警现场执法查处交通违法行为的传统方式已不能满足交通管理形势发展的要求。为了应对大量出现的交通违法现象，电子眼、监控、数码相机、流动测速车等作为技术手段，越来越多地出现在交通处罚当中，彰显出独特的作用。应用电子设备记录违法事实，具有高效、快捷、准确的特点，对交通违法行为实施行政处罚，大大提高了行政效率。但是在交警非现场执法方式越来越占据主要角色的情形下,从行政审判合法性的角度来看，这种执法模式在法律依据、运行机制、执法程序等方面还存在诸多问题,特别是行政处罚告知程序不能有效履行,处罚决定不送达，被处罚人的合法权益被漠视，与我们当前依法行政、服务行政的理念不相匹配。

    一、常见的交警非现场执法模式：

   《道路交通安全法》第一百一十四条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。这里的“交通技术监控记录资料”，是指红绿灯路口的电子警察、治安卡口的监控、移动测速仪、数码摄象机、数码照相机等交通监控装置所拍摄的资料，主要执法模式有：

    1、贴条执法。常见于违章停车，由交警用数码相机拍摄记录违法停放的车辆，一般将《违法停车处理通知单》贴在车辆玻璃处，通知驾驶员到相应的交管部门接受处理。

    2、“电子眼”拍照执法。一般在十字路口，采用电子监测，

对违反交通规则的车辆进行视频抓拍。

    3、电子测速和流动测速车拍照执法。在某一路段，设置电子

设备对超速的车辆进行拍照。

    4、“捆绑”执法。机动车主日常存在违章行为，但是不知道存在违法行为，当到车辆管理部门进行机动车年检时，公安部门以不缴纳违章罚款就不予办理年检方式，迫使机动车主缴纳罚款。

    二、交通行政处罚的合法性考量

  （一）交通行政处罚程序存在的问题

    程序正当是依法行政的重要原则，按照当前依法行政的理念，行政程序是一种正当性程序, 对于规范行政权力的正当行使、保护公民权利具有十分重大的现实意义。由于交警部门的管理任务纷繁复杂、责任重大，为了有效维护交通秩序，一些交警在执法过程中不讲程序，突出强调抓交通秩序，保证具体执法目的实现，主要表现在：

    1、缺乏透明度。

    《行政处罚法》第四条规定:“行政处罚遵循公开公正的原则。”公开、公正原则是依法执法的基本原则。我们常见的流动测速车，对车辆超速进行拍照，或者采取躲在角落或树丛后偷拍的秘密执法手段，实质上都是违背公开、公正原则的一种体现。流动测速车在某一路段拍照，该路段上并无设置明显的限速警示标志，驾驶员并不知道何路段限速，尤其到外地时更容易碰上这种情况，沿途无明显的限速标志，驾驶员无从得知是否限速。有时候限速的路段道路宽平、车流量少，不存在应限速的合理因素，这种情况下实施的行政处罚行为，因违背了行政处罚应当公开的原则，证据取得不合法，所获得的证据不能作为行政处罚的依据。

    贴条送达模式。“贴条”送达交通行政处罚单据时，严格说是一种介乎交警现场执法与非交警现场执法之间的模式，将处罚单据夹在违法的车辆玻璃上，这是一种现场执法，但是交警并未见到违法行为人本人，直接给予行政处罚，对当事人来说具有非现场性。此外，有时道路上并无明显的限停标志设置，驾驶员不知道该将车辆停那里，不该将车辆停那里，此时的处罚决定也是违背公开、公平原则的。

    2、告知义务履行不适当。《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”明确在行政处罚决定作出前，应当进行告知。而《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十条规定：“交通技术监控设备记录的违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后三日内，公安机关交通管理部门应当向社会提供查询；并可以通过邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者管理人。”该条规定了交通管理部门的“公示”义务和交通违法当事人的主动查询义务，对交通行政处罚决定的送达仅规定为可以邮寄等方式送达，意味着送达不是一种必须的义务，公安机关可选择可不选择上述送达方式，实践中我们也往往看到公安交通部门基本上不选择邮寄、发短信等送达方式，主要以公示方式进行告知，途径有互联网查询、电子触摸屏查询等，或者是车辆年检时告知。这种告知是等于事中、事后告知，而非事前告知，与行政处罚法的规定不一致。在对车辆“贴条”进行处罚时，如果出现被风吹走、被行人随手拿走诸如此类的意外情况，当事人不知道存在违章行为，公安交通部门的告知义务并无履行，最终作出交通违章处罚决定的送达与否也是值得考究的。

    3、陈述、申辩权得不到保护。行政处罚法第32条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核”。《道路交通安全法实施条例》第110条明确规定：“当事人对公安机关交通管理部门及其交通警察的处罚有权进行陈述和申辩，交通警察应当充分听取当事人的陈述和申辩，不得因当事人陈述、申辩而加重其处罚”。目前，这种依赖电子设备的非现场执法方式，因为告知程序的不完善，而现实生活中存在相当数量不能上网或不存在上网查询违法记录的人员，那么这部分人对于交通行政处罚无从得知。在“贴条”因为意外而灭失情形下，当事人不能及时得知自己已经违法，在接受处理时已然不能清楚记忆违法事实经过，从而申辩无力或根本无法陈述申辩。

    作为交警部门，在以技术监控记录资料为依据处理交通违法行为时，往往因为对科技设备准确性的过于信赖，认为已经充分收集了当事人的违法证据，从而先入为主，不能有效听取甚至根本不听取驾驶人对自己违法行为的陈述和申辩，致使当事人陈述申辩权得不到保障。

   （二）法律依据方面存在的缺陷

    1、交通行政处罚时效无明确规定。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”电子设备记录交通违法，因为没有严格的告知义务设置，一旦违法行为被设备记录下来，那么按照该条法律的规定，交警部门将对交通违法行为拥有永久的追朔权。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变得一条真理。有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方为止。”这种应用电子设备记录交通违法的行为，因为未对违法行为设置处罚时效，交警部门对何时处罚拥有自由裁量权，进而导致交警部门无执法效率的约束而怠于行使违法行为的告知义务。

    2、对“捆绑执法”的合法性质疑。由于在交通行政处罚告知程序上存在的法律规制的不完善，多数违法当事人主动缴纳罚款的态度并不积极，为了督促交通违法人及时缴纳罚款，交管部门对其设定了不予核发车辆年检合格标志这项手段。我们俗称为捆绑执法，其依据是公安部《机动车登记规定》第四十条第二款：“机动车涉及道路交通安全违法行为或者交通事故未处理完毕的，不予核发车辆检验合格标志。”按照行政许可法的第十二条第（四）项的规定，机动车的检验合格标志是“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”属于可以设定行政许可的行为。但是《行政许可法》第十四条规定“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”对机动车是否颁发检验合格证，属于行政许可，公安部的《机动车登记规定》只是部门规章，对行政许可再行附加条件，是违背《行政许可法》规定的。同时，作为下位法，当与上位法《道交法》相抵触时，当然无效。《最高人民法院关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》（2008年11月17日，（2007）行他字第20号）也很明确：《道路交通安全法》第十三条对机动车进行安全技术检验所需提交的单证及机动车安全技术检验合格标志的发放条件作了明确规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”法律的规定是清楚的，应当依照法律的规定执行。如果因捆绑执法行为引起诉讼，未将交通违法行为处理完毕不能成为不予颁发车辆检验合格证的合法理由。

   （三）交通违法认定证据方面

    电子设备主要记录的有违反交通信号灯指示、超速、超宽、超长、违章停车、未按照指示标志、标线指示行驶、未按照禁令标志、警告标志指示行驶、违反规定在专用车道内行驶等等机动车违法行为。因为电子设备本身存在的局限性，如果形成诉讼，交警部门提交的照片、技术监控记录资料作为行政处罚的主要依据，缺乏证明力。1、不能证明是否存在违法行为。监控设备所拍摄的车辆图像能够反映被拍摄车辆的类型、颜色、车牌号码、驾驶员特征，但是静止的图片无法显示车辆被拍照时的速度，流动测速车的拍照，无法证实车辆的速度，车辆高速运行时抓拍的照片连违法地点都不能确定，在进行行政诉讼时，这样的证据材料显然缺乏证明力。2、难以确定是否违章停车。车辆在机动车道和非机动车道停靠时，图片资料很难确定该车辆是停止还是运行状态。3、不能确定违法行为人。受拍摄光线、角度和现有技术条件影响，大部分抓拍图片无法辨认车辆违法时驾驶员的基本特征。交管部门在处罚时只能找到车主或车辆所有人，往往使违法行为人本人逃避了应有处罚。

    三、解决交通行政处罚困境的建议

    1、严格执行告知义务。交警部门作为执法单位，对其作出的行政处罚负有将行政处罚及时告知违法人的义务，而不应当将获知自己是否交通违章、违法记录的责任转嫁到行政处罚相对人身上。告知行为虽然会增加执法成本，但它作为行政机关社会责任的体现，是不该也不能省却的执法成本。建议学习国外类似交通行政处罚的方式，强制登记车辆及其驾驶员的相关资料，在处罚决定作出后，书面送达或以能够证明的方式将违法行为告知相对人，给予一定的期限行使救济权利。此外，在道路上合理设置明显的警示标志，避免出现“养鱼执法”的现象的出现。

    2、修改、完善相应的法律法规。从法律规定、部门规章的对比中我们可以看出，部门规章与法律存在冲突以及失调的情形，建议将相应的法律、法规修改完善，以保障立法的科学性、协调性。设定作出交通行政处罚决定的时效，避免出现怠于行使处罚告知义务而导致同一地点多次处罚现象的出现。

    3、改进技术设备。科技监控设备本身的计量准确度、运行质量问题等原因，也可能发生数据错误现象，导致违法事实错误。流动测速车拍摄的照片可同时显示出来车辆的车速，拍摄日期等相关信息。

      实践中，由于交通行政处罚的数额不多，而诉讼程序耗时、繁琐，当事人往往对交通行政处罚放弃司法救济。一旦形成诉讼，公安交通部门败诉的比率是很高的，除了程序上的原因，证据的合法性及证明力也难以达到证据规则的要求。从树立服务行政理念，服务人民的角度看，公安交通行政部门仍然要树立严格依法执法的理念，严格遵守行政处罚的程序，履行教育与惩罚相结合的原则，推动公民交通安全意识的提高。

    （作者单位：河南省南阳市卧龙区法院）