19世纪的阿克顿爵士曾指出，权力导致腐化，绝对的权力导致绝对的腐化。失去监督的权力是最危险的权力。在制度设计上，我们不能期待以当事人的高尚品德去保证制度的顺利运行，所以我们必须要特别注意对权力的监督和制约。而破产行为是一项复杂的社会实践，其间交织着多个利益主体的利益冲突。[1]破产案件中的利害关系主体包括了取回权人、别除权人、优先权人以及一般债权人等，以债务人所剩无几的财产来满足上述众多权利人的权利请求，其利害关系的冲突与复杂程度可想而知，这无疑使身处关键位置的破产管理人承担着重要的责任。[2]在破产管理人的权力运作过程中，很有可能出现权力腐化，破产管理人不能保持绝对的中立，而或多或少地同破产当事人之间存在利害关系，这种利害关系足以动摇破产管理人在执行职务过程中的公正性和客观性，而破产管理人执行职务是否公正与客观直接影响到破产人、债权人以及其他利害关系人的利益，关系到破产程序是否可以合法公正进行。因此，对破产管理人在破产程序中履行职务的行为必须要实施有效监督，防止其不正当地行使权力，从而确保破产程序的公正高效进行。[3]

　　一、各国破产法对破产管理人监督的立法概述

　　各国破产法都十分重视破产管理人的监督问题，在破产法中都对破产管理人监督作出了明确规定。内容大致包括以下几个方面：

　　（1）规定破产管理人由法院或其他人监督。这是各国破产法从监督的主体上作出的法律规定。日本《破产法》第一百六十一条规定破产财产管理人由法院监督。韩国《破产法》第一百五十一条也规定破产管财人接受法院的监督。德国《支付不能法》第五十八条规定，支付不能管理人受支付不能法院的监督。我国台湾地区破产法第八十三条规定，破产管理人受法院之监督。英国破产法更是明确指出，法院对破产管理人具有全面控制的职权，并可对破产管理人作出的任何决定予以确认、否决或者修改。如果法院认为破产管理人有不能胜任的情形，得依职权或依债权人会议的决议或监察人的申请撤换破产管理人。[4]

　　债权人会议作为所有债权人的共同意思机关，有权对破产程序的重大问题进行决议，同时对破产管理人行使监督权。但是，债权人会议人数众多，要充分实行集体的共同监督有一定困难，同时，债权人会议是一个非常设机构，不可能对破产程序中出现的问题进行及时、有效地监督。特别是在债权人会议闭会期间，仅仅由法院监督破产管理人的管理活动难以实现对破产利害关系人全面合理的保护，因此有些国家还设立了监督人制度，监督人是债权人会议的代表机关，在破产程序中代表债权人全体的利益监督破产程序的进行，特别是监督破产管理人的活动。

　　此外，一些国家还设立了专门的监督机关。如美国于1978年设立了联邦受托人制度（United States trustee），它的性质是司法行政机构，承担着对整个破产程序进行监督，保证破产程序按照法定方式进行，实现破产程序公正和效率的职能。[5]

　　（2）规定破产管理人的报告义务。破产管理人的报告义务，即监督主体有权质询破产管理人，破产管理人有义务答复。如日本《破产法》第一百七十三条规定，各监察委员无论何时均得要求破产财产管理人提出关于破产财团的报告，或者调查破产财团的状况。德国《支付不能法》第五十八条规定，法院可以随时向其请求告知事务现状及事务执行情况，或请求提出有关报告。

　　（3）重要破产财产管理行为应征得监督主体的同意。即在破产法中以列举的方式，规定若干重要破产案件管理行为，要求破产管理人在为该项行为时，应当事先征得监督主体的同意。例如韩国《破产法》第一百八十七条、第一百八十八条规定，破产管财人欲发生属于下述各款之行为时，须取得监察委员会的同意，在第一次债权者集合前，破产管财人应取得法院的许可，不设监察委员会时破产管财人应经过债权者集会的决议，但在紧急情况下可以经法院的许可后进行；关于不动产的物权，登记之国内船舶及外国船舶的任意出卖；矿业权、渔业权、专业权、设计权、实用新案权及著作权的任意出卖；营业的转让；商品的一揽子出卖；出借财物；继承放弃的承认、遗赠放弃的承认以及特定遗赠的放弃；动产的任意出卖；债权及有价证券的转让；履行的请求；诉讼的提起；和解；权利的放弃；财团债权、取回权及别除权的承认；别除权之目的的还给。上述属于第7款至第14款的行为，在其价额不足50万元时可以例外。

　　再如德国《支付不能法》第一百六十条规定，支付不能管理人欲实施法律行为时，以法律行为对支付不能程序具有特别意义为限，其应征得债权人委员会同意。未选任有债权人委员会的，应征得债权人会议的同意。在下列情况下，尤其需要得到第一款的同意；应当让与企业或者营业经营；应当让与整个仓库；应当直接卖出不动产标的物；应当让与债务人在另一企业持有的股份，但以持股系以与该企业建立长期联系为目的为限；或应当让与取得定期收入的权利的；应当接受贷款的，但以借贷将显著增加支付不能财团的负担为限；应当使具有显著利益值的诉讼系属；应当开始具有显著利益的诉讼；应当拒绝开始此种诉讼；或为解决或避免此种诉讼而应当达成和解或仲裁协议的。[6]

　　二、我国破产法关于破产管理人监督的完善

　　我国破产法创设了破产管理人制度，本着对破产清算机构的选任和运行采取市场化动作的理念，以破产清算机构独立性、专业化为目标，在破产清算机构的制度设计上做出了较大的突破，[7]特别是完善了对破产管理人的监督制约方面的法律规定，其全新的制度安排，标准明确具体，可操作性强，为破产程序的顺利进行提供了有力的制度保障。

　　破产法关于破产管理人监督的完善主要表现在监督主体扩大，监督范围具体，权利义务和法律责任明确等方面。关于破产管理人监督的立法完善主要表现在以下几个方面：

　　一是选任监督。破产管理人在破产程序中承担重要的职责，依照破产法第二十五条的规定，破产管理人接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料，负责债务人财产的管理和处分，决定债务人的内部管理事务，代表债务人参加诉讼或者其他法律程序。破产管理人实际上成了破产企业的意志机关。破产管理人选任以后，全部破产财产归其处分，因此对破产管理人的选择人民法院必须慎重。破产管理人的选任除了应当符合新破产法第二十四条的法定条件外，还应当具有独立性，其与债权人、债务人不得有代理等利益关系，与破产审判人员也不得有依法应当回避的关系或者其他利益关系。破产管理人的指定，应当本着公开的原则进行，要做到条件公开、资格公开、程序公开、人数公开、报酬公开。

　　二是一般事务监督。为了保障破产管理人依法、公正执行职务，破产法同时赋予人民法院、债权人会议和债权人委员会监督破产管理人的职权。破产法第二十二条第一款规定，管理人由人民法院指定。第二十三条规定，管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。为了保障人民法院指定管理人和确定管理人报酬的公正性，法律赋予最高人民法院制定指定管理人和确定管理人报酬办法的权力。

　　三是重大事项监督。破产法第六十九条第一款规定，管理人对某些重大事项所实施的行为，应当及时报告债权人委员会，未设立债权人委员会的，管理人实施该行为应当及时报告人民法院；在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或者停止债务人的营业或者有该法第六十九条第一款规定情形的，应当经人民法院许可。第六十九条第一款规定的情形包括：决定继续或者停止债务人的营业；涉及土地、房屋等不动产权益的转让；探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让；全部库存或者营业的转让；借款；设定财产担保；债权和有价证券的转让；履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同；放弃权利；担保物权的取回；对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为。上述事项，因为涉及到破产财产的增减，直接影响到破产利害关系人的利益，所以破产管理人为该行为时，必须经有关监督主体的许可。[8]

　　四是主管监督。银行、保险、证券、信托等金融企业破产管理人应当由银监会、保监会、证监会等有关部门、机构的人员参加组成的清算组和依法设立的金融律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。清算组成员参与破产程序，其目的就是有利于相关主管机构更有效地进行监督。而其它中介机构参与破产程序，管理破产事务，是为了提高破产事务管理工作的质量和效率。

　　三、关于进一步完善破产管理人监督体系的设想

　　虽然我国破产法关于破产管理人监督的制度和机制较以往有了重大突破，但是作为法律层面上的监督制约，其规定只是原则性的，监督制度和机制的运行，其关键还是实务中如何进一步细化工作规则和流程，如何增强监督制度和机制的现实可操作性和有效性。本文认为，监督制度和机制的完善从某种意义上讲，比破产程序中破产事务管理本身更为重要，因为，如果缺乏一个完善的监督体系，破产程序的公正性和合法性将失去可靠的保障，破产程序中利害关系人的合法权益将面临被侵害的可能。因此，我们应当重视和加强破产管理人监督制度和机制的建设，强化对破产程序运行过程中易出问题的环节的监控，加大监督的力度，促使破产管理人在执行职务过程中忠诚履行职责，克尽职守，最大限度地维护破产财产的安全，最大限度地实现破产利害关系人的合法权益。[9]关于破产管理人监督体系的完善，本文拟从实务操作的层面上进行工作制度和机制的研究。关于破产管理人监督，在法律监督之外，本文设想应丰富和完善以下制度和机制：

　　一是实行职业准入制度。由于破产事务管理的复杂性和专业性较强，这对破产管理人这一特殊职业群体的素质和能力提出了较高的要求，破产管理人不仅要有较高的职业道德素养，还需要具备一定的专业知识和技能。我国破产法只是规定了破产管理人选任资格的积极条件和消极条件，但是关于破产管理人执业资格的取得，目前我国立法上还有缺失，没有相配套的制度和机制予以规范。本文认为，破产管理人队伍应当建立起完善的职业准入制度。

　　首先，要严格破产管理人的考试制度。参照国家其他执业资格考试的做法，实行国家统一的破产管理人资格考试。但是，破产管理人资格考试不同于其他执业资格考试，因为，其他考试的资质要求是一样的，而破产管理人资格考试，应当分不同的专业进行分类考试，而对破产管理事务及职业道德等内容可以设计统一试题。执业资格的授予，也分不同的序列，以国家统一考试的成绩进行择优录取。

　　其次，要严格破产管理人的资质标准。我国新破产法授予人民法院指定破产管理人的职权，由人民法院制定指定破产管理人的办法。人民法院在指定管理人的过程中，必须要严格选任标准。因破产管理人的性质不同，其资质条件也应存在差异。律师事务所、会计师事务所为管理人时，应当为依法设立并经营一定年限，有固定的经营场所并拥有一定数量的具有专业执业证书的从业人员；破产清算事务所为管理人时，该事务所应是依法成立、有固定的经营场所，具有一定数量的从业人员，并且能够独立承担民事责任；自然人为破产管理人的，应当具有中华人民共和国国籍，有诚实、信用、廉洁、公正、勤勉的良好品质，具备法律、会计、经营等相关领域的专业知识，具有执业资格和一定年限的执业经历，其所在的社会中介机构书面同意该个人为管理人，并且其应参加执业责任保险。

　　最后，要严格破产管理人的指定程序。人民法院建立破产管理人名册，第一，要严格审查程序。人民法院应当严格审查申报破产管理人机构和人员的条件，机构应当提交以下材料：执业许可证或营业执照；章程；具有执业资格人员的资格证书；业务和业绩材料；行业协会对所提供材料真实性以及有无被处罚记录的情况说明；人民法院要求提供的其它材料。个人申请为管理人的，应当提交以下材料：中华人民共和国居民身份证；执业资格证书；所在社会中介机构同意函；业务专长及相关业绩材料；执业责任保险单；行业协会对所提供材料真实性以及有无被处罚记录的情况说明；人民法院要求提供的其它材料。人民法院根据社会中介机构以及个人的执业业绩、能力、专业水准、社会中介机构的规模等因素综合确定管理人初步名册。第二，要严格公示程序。一方面，人民法院应预先在重要媒体上公布破产管理人的申报条件，选任标准以及申报时应提交的相关材料；另一方面，在人民法院初步确定破产管理人名册后，应将所有破产管理人的有关情况与前述申报条件公示相同范围的媒体上进行公布，有关机构和人员均可对破产管理人进入管理人名册提出异议。此外，在人民法院审理每一起破产案件时，都应当将参与该案破产程序的管理人的组成情况进行公示，以方便社会各界对破产案件及破产管理人进行监督。第三，要实行分类管理，即根据破产管理人专业分工的不同，分序列建立破产管理人档案，以便根据案件的不同情况指定最适合破产事务管理的机构和人员参与破产程序。

　　二是实行培训考核制度。破产管理人作为一个特殊的职业群体，需要对破产管理事务有深入细致的了解和掌握，而这是需要长期的学习和实践才能达到的。由于现代社会经济和科学的发展极为迅速，社会生活也是日新月异，破产管理事务所涉各个领域的知识也是不断更新和发展的，因此，破产管理人为适应社会的发展需要不断培训而补充新的知识，从而始终保持较高的业务素质，保证破产事务管理的质量。从这个意义上讲，破产管理人的培训考核非常重要，对破产管理人实现定期培训，同时，对破产管理人的学习培训情况和执业情况定期组织考核也成为对破产管理人队伍进行监督管理的重要内容。

　　首先，应建立健全培训机构，优化整合培训资源。由司法行政机关作为组织培训的管理机构，在完善培训制度和工作机制的基础上，可以充分利用高校资源，委托高等院校相关专业的专家学者定期对破产管理人组织培训，以不断更新整个队伍的知识层次，提高破产管理人从事破产事务管理的能力和水平。

　　其次，应增强培训的针对性，注意解决实际问题。破产管理人的培训应当坚持理论联系实际的培训方法，着眼于提高破产管理人解决实际问题的能力，要注重培训的针对性和实践性，根据不同的培训对象，举办不同层次的培训班，设定不同的培训内容。主要抓好两项培训：一是上岗培训，即针对新任破产管理人进行基础教育培训，包括如何管理破产事务，如何应对破产管理过程中出现的各种问题，以及破产管理人应具备的职业道德和职业纪律等内容；二是继续教育培训，为在册的破产管理人进行知识更新，观念更新，方法论更新教育，包括新法规定以及实践经验等内容。

　　最后，应将培训与破产管理人的考核和年度注册审核挂钩。培训只是一种外在形式，破产管理人队伍素质的提高与否关键在于破产管理人学习自觉性的培养，因此，应将培训与破产管理人的考核紧密结合起来，形成培训、考核与作用三位一体的有效运行机制。司法行政机关应当建立破产管理人培训档案，如实记载破产管理人培训次数，培训时间，培训成绩与鉴定等内容，并将此作为考核破产管理人是否胜任的主要参考指标，以及进行年度注册时作为是否允许其继续执业的一项重要内容。

　　三是实行年度注册制度。破产管理人执业证书应实行年度注册登记，从而加强对破产管理人队伍的监督管理。破产管理人执业证书应每一年度均进行注册，未经注册的不得继续执业。

　　破产管理人申请进行执业证书年度注册，应向原颁发执业证书的司法行政机关提交下列材料：（一）年度执业报告；（二）所在中介机构的考评意见；（三）参加破产管理人继续教育培训的证明；（四）年度检验机关要求提供的其他材料。

　　对符合年度注册条件的，司法行政机关应当自收到申请注册材料之日起30日内，予以年度注册并公告。有下列情形之一的，司法行政机关应当予以暂缓注册，并通知其所在的中介机构：（一）因违反破产管理人执业纪律受到停业处罚，处罚期未满的；（二）所在的中介机构处于停业整顿，处罚期未满的；（三）未按要求参加专业继续教育培训的；（四）暂时不能参加破产管理事务的其他情形。暂缓注册的原因消失后，破产管理人再次提出申请的，司法行政机关应当准予年度注册。

　　有下列情形之一的，司法行政机关不予注册：（一）违反破产管理人职业道德和执业纪律的；（二）违反社会公德，品行不端，造成恶劣影响的；（三）违反法律、法规，造成严重后果的。

    参考文献：

　 ［1］顾培东.破产法教程.法律出版社,1995:89页

　 ［2］郭薇.试论我国破产管理人监督机制的完善.人民司法,2006（9）:85页。

　 ［3］程春华.论完善我国的破产法律制度.法律适用,1997（8）:23页。

　 ［4］汤维建.破产程序与破产立法研究.人民法院出版社,2001:295页。

　 ［5］郭兵.美国破产法律制度.人民司法,1999（5）:23页。

　 ［6］杜景林、卢椹译.德国不能支付法.法律出版社,2002:186页，197页。

　 ［7］奚晓明.学习和掌握新破产法为法律实施做好准备.人民司法,2006（11）:4页。

　 ［8］杨振山.破产程序中的财产管理制度.政法论坛,1998（6）:12页。

　 ［9］朱景文.现代西方法社会学.法律出版社,1994:103页。

  

    （作者单位：黑龙江省哈尔滨市中级人民法院）