【摘要】“监督”一词经常出现在法律法规和国家机关的其他正式文件中，而“制约”一词却很少出现在正式法律文件的文本中。这可能会导致一些误解，使人们误以为“监督”是权力约束的主渠道，并忽略“监督”可能产生的问题。一个民主的社会是以分权机制为前提，权力机关互相制约为基础，配以上级机关的权力监督与人民群众的权利和舆论监督，权力机关才能更好地履行与公民签署的“社会契约”。

　　【关键字】法治   制约   监督   权力  

　　西方思想家和法学家认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。任何权力都应当是有限制的、受到制约的，这是近代宪政的基本精神。要解决权力的滥用，我们必须建立和完善以权力制约权力的体制。分工是国家权力发展的必然结果，而制约又是分权的结果。权力分工一旦形成后，由于权力(利)主体各方的利益、承担的职责或贵任不同，自然而然地在相互间产生了制约和监督关系。【1】

    一、制约与监督的区别

　　（一）制约与监督含义的溯源

　　从古汉语中来看，监督和制约二词是有明显差异。首先看“制约”。约，形声字，本义是绳索，引申为拘束、限制。制，会意字，本义是裁断；控制；节制。如《淮南子·修务训》：“翘尾而走，人不能制”；《孙子·虚实》“水因地而制流”。制、约二字合用，为控制约束之义。

　　其次看“监督”：监，自上临下，监视之意，《说文》“监,临下也。”；《诗·大雅·皇矣》中有“监观四方，求民之莫”；《国语·周语上》中也有“得卫巫，使监谤者。”。督，本义为察看。《说文》：“督,察也。”。监、督二字连用，意为监察督促。如：《周礼·地官·乡师》中有“大丧用役则帅其民而至，遂治之”之句，汉郑玄注曰：“治，谓监督其事。”；《后汉书·荀彧传》中有：“臣闻古之遣将，上设监督之重，下建副二之任；所以尊严国命，谋而鲜过者也。”

　　（二）制约与监督内容上的差异

　　对公共权力的监控，是权力的所有者（君主或人民）和行使者产生了分离，由此产生委托代理关系，为了保证被授权者按照权力所有者的意志和目的行使权力，由此就有监督和控制的必要。综观中外控权制度及其发展历史，作为公共权力的监控的两种基本方式，权力监督和权力制约，有各自不同的特征：

　　1、二者存在并发挥作用的前提条件不同：监督行为的是权力结构中上位权力对下位权力的监控，必须有双方的地位不平等为前提，监督者占主导地位，被监督者处从属地位。因此监督多存在于有一元化权力中心的集权结构的权力体系中，权力所有者依托通过逐层授权建立的科层制组织或曰官僚队伍，监督者根据级别和隶属确立的命令服从关系，对权力运行过程进行督察检查。级别越高，越有权威，监督越有效，越可靠。

　　制约行为存在于多权力中心的分权结构的权力体系中，以双方地位平等为前提。此种分权不仅仅是权力的职能分工，还必须分立、分置、分属，另一套机构，另一班人马，分属不同的权力系统，无命令服从的隶属关系，有不同的利益，不会产生相互勾结共同腐败行为。

　　监督依赖于权力，所以监督越是有力越要集权；制约依赖于程序，制约越是有效越要重视程序。监督重权力权威，轻正当程序，依赖手段是层级密报，内参，双规等，不公开，容易导向人治。而制约重程序，依靠制度建设，与法治相洽。

　　2、二者作用的方向不同：监督是上对下的单向行为。监督者可以监督被监督者，被监督者无法监督监督者，中央可以监督地方，地方无法监督中央。人民群众在宣传话语中也可监督政府，但人民群众作为被管理者，无法命令政府提供权力运行的信息和知晓权力运行的状况，实质上是无法监督。

　　而制约是交互的行为，功能各自不同的权力主体在权力运行程序中的不同环节或不同阶段独立承担不同的任务，只有制约的双方彼此协作才能完成这个运行过程，因此制约双方没有地位的上下之分，只有在程序中各自制约行为启动的先后之分。

　　3、二者作用的方式不同：监督是对权力运行状况的检查、察看和反映，监督主体并不参与其中，不干预被监督主体的具体决策和执行行为，而是把监察的反映给被监督主体及其授权者，或让上级主管来追究问责进行奖惩；或督促被监督主体自身修正，因此监督主体自身并不负决策和执行的责任。

　　制约恰恰相反，职能不同的制约主体参与权力运行，各是其中一个环节或一个阶段，它既制约其他权力主体又被其他权力主体制约。只有当程序运转到各自所司职权范围内时，制约行为才会启动。所以监督是主动的行为，制约是被动的行为，监督是持续的经常性的，制约是间断的，阶段性的。

　　4、二者的哲学基础不同：权力监督制度这种事后控制，它建立在“人性善”的思想基础上。但是性善论这种过分乐观的人性假设容易导向人治。对于科层制的权力体系来说，权力的链条越长，对下级的监督控制力越弱，上级越容易被下级欺瞒，因此越容易被监督者观察到的下级越值得监督者信赖。监督者的判断依据是是政治忠诚程度，感情密切程度，这些主观因素又没有客观标准。

　　权力制约的思想基础可以近似地言之是“性恶论”。如果与“性善论”作相对应的理解，认为“性恶论”就是指人的天性就是绝对的恶，则权力制约的思想基础非此“性恶论”。权力制约的所谓“性恶论”只是一种预设，理论上假定人的本性中有贪婪自私的因素，但又在价值上否定人性之幽暗，认为人的自私之心必须受到约束。因此权力制约的制度只是一个底线的制度，制度的存在保证了他成其为君子；但掌权者若不做君子，设若没有制度防线，权力就会膨胀。正是这种对人性的审慎和制度理性导向了法治。【2】

     二、制约权利的几种方式：

　　权力滥用的趋向和可能性一直是政治和法律论著探讨的一个主题，因此整个权力制约制度都是怀疑的产物，人们意识到人以及由人所组成的机构在道德与理性上不是完全可靠的。对权力的制约机制有以下几种：

　　（一）以权力制约权力。这一机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。以权力制约权力是通过两种方式实现的：一是由一种高级的权力监督低级的权力；二是平行权力层级之间的监督与制约。西方现代立宪政体实行的分权制衡原则就是将政府职能与权力分配给不同部门，并使各部门之间的权力相互平衡和制约。社会主义中国也建立了一套法定监督机制。

　　（二）以道德制约权力。这一机制是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立正确的权力观，自觉地严格地要求自己，行使好手中的权力。通过学习和教育的方法培养统治者的良好品德和能力的思想古已有之。在西方，最著名的倡导者要数柏拉图和亚里士多德。在中国古代最为儒家人物所倡导，儒家的德治思想包含以道德约束统治者的要求。

　　（三）以权利制约权力。这种制约机制是民主社会所独有的一项伟大的治国战略，其正确理解权利与权力的关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。以公民权利制约政府权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的力量。体赖公民作为监督政府的力量，这种思想很早就有人提出。卢梭设想：全体人民定期集会而成为主权者共同体来决定公共事务，是阻止政府墓权及蜕化倾向的办法。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。恩格斯总结巴黎公社经验时指出：防止工人阶级自己的公仆蜕变为主人的趋势的根本、有效方法之一，就是人民掌握罢免权，可以随时撤换那些不称职的公社委员【3】

　　三、中国制度建设中较少有制约的几种因素：

　　（一）从历史根源上看

　　1、“人性善”观念的影响

　　在中国传统文化中，人性善是主导性的理论。中国文化中总是将政治中的权力规制化约为道德修炼，并企图以提升人的道德素养来实现权力的良性运作。

　　2、传统法律文化

　　权利意识淡漠，礼法合一与等级特权的法律文化抑制了人们的权利意识。等级森严、尊卑有序的社会伦理秩序体系，体现出极强的义务本位性。法律工具主义观的继续流传。人们在研究马克思的法律理论观时，强调了马克思关于法律的工具性的思想，忽视了马克思呼唤的法的价值，这样便把马克思论述中关于法律工具性的内容推到了极端。

　　3、外来文化的影响

受苏联政治体制模式的影响和束缚，也是我国缺乏权力制约机制的一个重要原因。这种体制模式的特点是权力高度集中统一。诚然，这种权力高度集中具有很大特殊性和局限性。作为一种尝试和探索，它是很不完善的。在我国当时缺乏社会主义建设经验的情况下，苏联的体制无疑起了样板作用。

　　（二）从制度、人们的认识等现实成因

1、政府推进型法治的局限

　　在政府推进型法治中，政府成为法治的主体，而广大民众由于缺乏参与很容易沦为法治的客体，这和法治的真正主体和客体差之甚远。现代法治的精义应该是“保障权利，限制权力”。缺乏民众参与的政府推进型法治很难实现自由、平等、公平和正义等内在价值目标，当法律成为丧失内在价值的工具时，民众的积极守法精神也就不可能养成，更谈不上对权力进行制约。

　　2、宪法约束不足

　　宪法的制约权力本质在中国宪法和宪法研究中仍被低估。大量中国的宪法教材在讲到宪法根本法的时候，一般不涉及宪法的制约权力本质，如果涉及也往往被认为是西方资产阶级的观点。【4】

　　3、从政治发展程度上看，我国的民主政治建设虽已取得了较大的发展，政治体制改革也正在深入，但由于我国的民主政治建设可以说刚刚起步，与法治要求的民主尚有一定距离，对权力的制约还处于低层次阶段，是当前我国民主法治建设的薄弱环节，尚未达到法治的高度。

　　四、制约机制在中国法治建设中存在的问题

   （一）在权力制约上存在观念障碍，导致对权力制约和监督的认识误区。对权力的双重性，特别是权力所具有的扩张性、腐蚀性的认识还不到位，因此，在对权力制约和监督上往往存在着重思想教育、轻制度建设，强调自律、忽视他律等问题。究其原因：

　　权力至上观念的影响及法治观念淡漠。在我国由于受几千年封建传统的影响，权力至上的观念根深蒂固，思想文化上缺乏对权力进行制约和监督的传统。重人治、轻法治的观念。至今在我国的政治和社会生活中依然存在，如官僚主义、家长制作风、长官意志、特权思想和官本位观念等等。公共权力运行中得不到法律法规有效制约，甚至大于法律的状况。正是在权力至上观念作用下，导致权力不受制约，一些掌权者用个人意志代替法律，以言代法；更有甚者，视权力为私有物，搞权钱交易等等，从而产生腐败现象。

　　（二）在权力制约和监督中存在体制障碍，导致权力制约和监督领域内存在“特区”

　　1、领导体制问题。这一问题突出表现为权力过分集中。正如邓小平曾指出的：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”分析其原因，一是我国历史上封建专制主义的影响仍根深蒂固；二是我们党在战争年代和计划经济时期形成的高度集权的传统仍延续着；三是现行的“议行合一”领导体制导致决策权、执行权、监督权三位一体，权力高度集中。

　　2、监督体制问题。这方面的主要问题是监督体制的设置不符合监督的内在规律。从党内监督体制来看，现行的双重领导体制，是以横向领导为主，纵向领导为辅。各级纪委既是同级党委的被领导者，又是同级党委的监督者。这样导致的直接后果是监督权在行使过程中纵向上的失控和横向上的失衡。正如有的同志指出：上对下监督，情况不了解，无法监督；下对上监督，情况了解，不敢监督。

　　3、公共权力运作中制衡机制缺乏问题。不少同志提出，目前既存在由于领导体制不合理导致权力过于集中的问题，同时还存在权力运作过程中，因为缺乏有效的制衡机制而产生的权力腐败问题。因此，要从制度安排上解决好权力的分解分化问题。

   （三）在权力制约和监督上存在机制障碍，导致权力运行过程中社会监督的盲区

　　1、缺乏对政府机构和官员进行有效监督的信息来源机制。在调研中，大家认为，权力运作的透明度不高，仍是普遍存在的问题，即便实行政务公开，也存在着公开的内容不彻底，公开的范围受限制，公开的程序不规范等问题。广大群众对政府权力运作过程不知情、也难以有效参与和监督。

　　2、缺乏自主性、公开化的群体利益表达机制和政治参与机制。当前我国一元化、动员型的政治体系和参与结构仍在延续，还不能允许各种利益主体以独立自主的群团方式对政府施加影响。为保持政府对社团的直接控制，每个社团都要挂靠在某一政府主管部门之下，这种状况使各种群众组织和团体的自主性较差，不能有效地聚合和表达组织成员的利益。因此，公民所享有的结社权和参与权就无法转化为制约和监督公共权力的有效力量。

　　3、缺乏使公民的言论自由权转化为制约监督公共权力的有效力量的舆论监督机制。目前，新闻媒体绝大多数是国家事业单位，主要的全国性和地方性的报纸都是中央和地方领导机关的机关报，作为党和国家的“喉舌”，所有新闻媒体都在各级党委宣传部门的统一领导下工作，这与新闻媒体应当充分履行对公共权力实施舆论监督的职责存在一定的矛盾。

　　4、缺乏使公民通过选举、撤换和罢免公共权力掌握者的权利，来实现对国家权力进行制约和监督的机制。现在的干部体制仍是上级领导和机关决定干部的政治前途和命运，而群众对干部职务升降的参与决定权十分有限，难以形成有效的民意压力。【5】

　　四、加强对权力制约与监督的对策思考

   （一）构建有利于权力互相制衡的体制和机制。

　　制约的前提是分权，权力的集中不可能通过制约来完成权力的有限配置与行使。我们国家的国家性质是社会主义，政体是人民代表大会制度，“一府两院”对人大负责，接受人大的监督。然而长期的精英政治，导致大政府，小法院、检察院的格局。行政权力过于集中与强大，法院、检察院的经济来源、人事认命都被政府控制，这样的体制如何能够达到“一府两院”之间的相互制约。

   制约权力运行正是由于权力具有双重性，是一把“双刃剑”，同时也因为长期以来我们在理念上对公共权力必须受制约这一规律的认识存在误区。因此，党的十六大报告特别强调要加强对权力的制约和监督，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。进一步完善权力的配置、细化，使各权力机关之间、权力机关内部形成良好的制约机制，权力的运行会更加的公正合理。

　　（二）健全完善有效的权力制约与监督体制，规范权力运作

　　制约能够有效防止权力的滥用，实现权力内部的制衡。监督就是对权力运作进行监察和督查，它侧重单向运行，是监督主体向监督客体发出的行为，主要是通过一种外在的强制实现对掌权者的约束。因此，以分权制约为前提，完善监督体系，可以达到规范权力运作的效果。

　　1、创新制约、监督体制，强化专门监督机构的独立性和权威性

　　一要理顺党内制约、监督体制。建立与同级党委平行的党内监督机制，实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导并对其负责的垂直领导体制，重点解决同级地方党委及其班子成员的监督问题。

　　二要建立隶属于人大的专门监督机构。如在各级人大常委会设立监察委员会或监察专员，重点加强各级人大对“一府两院”及其领导成员的监督。同时，要制定配套的监督法规，明确监督的具体权限、组织形式、程序和手段，明确质询、弹劾、调查、罢免等的实施方法和程序，使人大专门监督机构的监督法律化、程序化、规范化，以保障人大在国家权力制约和监督中的最高地位。

　　三要推进司法体制改革。打破法院按行政区划设置的格局，以及法官的任免、财政开支、人员配备等一系列问题均受制于同级党委和政府的状况。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使司法监督职能。

　　2、推进“阳光体制”建立，强化社会公众和舆论制约与监督的力度

　　一要建立“阳光体制”的核心在于政府公共权力运行的透明化。政府作为国家行政机构运作的代理人，能否代表公众有效地履行管理国家的职能，必须受到委托人——公众的监督。由于委托人在国家行政机构运作中是局外人，这种监督能否有效实施，很大程度上取决于政府行使公共权力的透明度。因此，各级政府必须进一步推进和规范政务公开制度，建立确保公共权力运行和官员状况透明度的相关制度，除少数确需保密的部门、事项外，政府均应向社会公众公开各类办事程序、各项重大决议及各项重大事件；应制定《政府信息公开条例（或规定）》，建立政府信息网络，将政府信息上网，使政府信息公开的范围最大化，以确保公民的知情权，方便群众了解政府的运作，接受人民群众的监督；应建立官员离任或退休前离岗普审制度，审计的内容包括有无违法违纪行为，任期实绩以及个人的财产状况等，并将审计结果在一定的范围公开。

　　二要强化社会公众和舆论对政府制约、监督的力度。人民群众以民主监督和社会监督的形式介入国家管理的政治参与过程，是具有根本意义的权力监督。要扩大人民群众在公共事务中的参与程度，切实发挥人民代表大会、职工代表大会、村民大会等的作用，从制度上保证人民群众的政治参与；要充分利用协商对话、举报制度、民主评议等方式，要建立重大事项社会公示制度和社会听证制度，为人民群众参与监督提供便捷的通道，真正发挥社会公众监督所具有的广泛性、公开性和自觉性的作用；还要进一步发挥民主党派对公共权力的监督作用。应充分利用民主党派社会联系面广、影响大的特点，创造更多的条件和机会，使民主党派能够更好地参政议政，能最大限度地对公共权力进行多方位、多层次的监督。

　　三要充分发挥新闻舆论的监督作用。新闻舆论监督是一种自下而上的民主监督，它在法律允许的范围内，以新闻媒介为载体，以反映公众的呼声、提供舆论信息为手段，对党和国家机关及国家公职人员的行为进行监督。强化新闻舆论的监督，既是人民群众享有言论自由，出版自由的表现形式，又是人民群众对党和国家机关及其工作人员实施权力监督的重要途径。切实发挥新闻舆论对被监督者所形成的无形的巨大心理压力和政治压力的作用。使舆论监督成为制约公共权力规范运作，遏制腐败现象蔓延，代表人民心声的有力工具。【6】

　　参考文献：

    【1】陈晓辉、陈丽丽：《权力制约与监督法律制度研究》，湖北经济学院学报(人文社会科学版)第3卷第2期。

    【2】刘筱勤：《权力监督与权力制约的差异分析》，《改革与开放》，2009年11月刊。

    【3】毛细荣：《论行政权力制约与监督的法律对策》，《求索》 2008年12月份刊。

    【4】蒋德海：《析宪法的权力制约内涵》，《探索与争鸣》1996年第10期。

    【5】靳素静、赵宇辉：《浅析权力监督与制约机制》，考试周刊，2009年第9期周刊。

    【6】福建省委党校课题组：《关于加强对权力制约和监督的调查与思考》，中共福建省委党校学报，第12期（总第272期）2003年12月10日。

    作者单位：江西省黎川县人民法院