环境保护涉及社会生活的各个方面，需要运用政治、经济、科技、伦理、法律等多种手段来对生态环境、自然资源进行综合保护。笔者旨从我国生态环境污染的现状入手，借鉴国外的先进经验，分析我国生态环境司法保护与环境公益诉讼的相关问题，以期对环境保护工作有所裨益。　　

　　一、我国环境污染的现状　　

　　法律是保护环境的重要手段之一，目前，我国对环境保护方面的相关法律法规有《中华人民共和国民法通则》、《侵权责任法》、《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水法》等，这些法律在治理污染，保护环境方面发挥了重要作用，但仅靠现有的这些相关规定来保护环境是不够的。这些相关法律在防治污染方面发挥重要作用的同时，存在着各自的局限性。　　

　　刑法只是保护环境的辅助手段，它既不能消灭危害环境的根源，也不能补偿受害者的损失。环境法中有关环境行政方面的法律规范其着眼点是环境行政机关在执法过程中应依法行政，主要执行政府的社会公共职能，在权益受侵害时，无法保护受害人被损害的权益，笔者认为在环境公益诉讼制度方面研究，加强环境公益诉讼制度的建设，才能日益在环境保护工作中取得良好成绩，也同时可以推动环境保护法体系的完善和发展。　　

　　二、环境公益诉讼概述　　

　　（一）、环境公益诉讼的概念　　

　　公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。所谓公益诉讼，简言之，就是为了保护社会公共利益的诉讼。它源于古罗马，繁盛于近现代的西方发达国家。公益诉讼的提出，突破了传统诉讼法以“利害关系”为适格当事人的限定，体现了法律调整由个人本位向社会本位的过渡。就环境诉讼而言，美国密执安州《1970年环境保护法》是美国首次确认公民对构成公益防害的污染行为可以个人身份提起诉讼资格的法律。70年代后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格，如在联邦《清洁空气法》第304条a款首创了“公民诉讼条款”。其中规定，任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。该法为公民或公众团体就环境公益提起诉讼提供了有利的保障。在公益诉讼制度相对完善的美国，对于环境利益保护的规定启示我们：环境利益是一种典型的公共利益、社会利益，公众包括公民个人、集体、社会团体等都可以作为公共利益的代表人而提起诉讼。那么，何谓环境公益诉讼呢，笔者认为：环境公益诉讼，即任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权利受到侵害或有侵害之虞时依法提起的诉讼。　　

　　（二）环境公益诉讼的特点　　

　　1、 环境公益诉讼的提起以不法行为的存在为前提。　　

　　任何诉的提起，都基于利益受到损害。不法行为是导致利益受到损害的根因，诉讼则是对利益调整的安排。环境法律是以保护环境权利为目的，那么就有必要将侵害这种利益的行为规定为不法行为，从而实现冲突和矛盾的消解，法律的一个重要功能就是协调与平衡各种相互矛盾的利益。如果环境利益受到损害，那么就肯定存在被法律所禁止的这种不法行为。这种不法行为包括作为与不作为，包括一般违法行为与严重的犯罪行为。即只要行为人的行为背离了环境立法的宗旨与目标，使环境权益受到侵害或有侵害之虞，均可成为被起诉的对象。该行为既可以积极的作为破坏环境、污染环境，也可以消极不履行环境法律职责的方式侵犯。　　

　　2、环境公益诉讼的提起以公共环境权益被侵害或有被侵害之虞为基础。　　

　　诉讼制度的设立是为了实体权利更好地行使，在实体权利没有被侵害的可能时，也就谈不上权利救济的问题。只有行为人的行为已经或将要给环境安全造成威胁时，才可以启动诉讼程序，给予权利以最终的保障。因环境问题的特殊性，侵害结果并不要求当场发生，往往很多环境问题也难以当场出现侵害结果，绝大多数侵害结果是潜伏存在的，需要较长时间才可显现。再加上科学技术、人类认识能力的有限性，对于侵害结果也难以当场认定。所以，以公共环境权益被侵害或有侵害可能为考察依据较为科学。　　

　　3、原、被告主体资格的宽泛性。　　

　　一般情况而言，环境问题的形成不是由一个行为人引起的，环境问题带来的影响也不是一两个人的问题，因而确定原被告的主体是比较困难的，有时根本就无法确定原、被告的主体。笔者认为，原告即公益诉讼人，可以是任何组织与个人，只要是认为公共环境利益受到侵害，均可成为公益诉讼人。被告则应当是造成环境问题的一切单位和个人。比如全球气候变暖，我们就不能说是由某个企业或某个自然人的结果。因此，对于被告的认定在司法实践中是比较困难的，但是困难并不意味着不能认定，凡结果都是由原因引起的，只不过对这种原因的认定成本大了一些而已。　　

　　三、国外环境公益诉讼的立法状况　　

　　（一）美国环境公益诉讼制度立法　　

　　美国的环境公益诉讼制度最为完善，一定程度上代表了环境公益诉讼的发展方向。美国的环境公益诉讼也称为公民诉讼，它规定由公民提起环境公益诉讼。主要表现在：在各个单项环境法规中设立专门条款，规定公民诉讼，为公民提供环境诉讼提供具体依据。如《清洁水法》第505条规定：允许公民和各州对任何被指控为违反了《清洁水法》的人提起诉讼。其他诸如《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单项环境法规都有类似的条款规定，公民正是根据这些具体条款，对非法排污者和未执行环境法规的政府部门提起公民诉讼的。美国环境法中还规定公民诉讼前置程序。立法规定公民提起诉讼前应告知即将成为被告的污染者或主管机关，经过六十日才能正式起诉。但有关毒性污染物或紧急事件则例外规定,可免除告知的程序要件以争取时效。另外还为公民诉讼规定了依据和限制条件。公民进行公民诉讼需要有一定的依据，美国实行与公民诉讼密切相关的排放监测报告制度和颁布“重要违法行为”的标准。其中排放监测报告是指被许可向水体排放污水者必须填写水体排放的报告，报告者必须对其负严格责任，公民实际上就是按照这个排放监测报告监督排污者，并可以据此提起有表面证据的诉讼。美国的环境法律限制公民对非重要的环境违法行为提起诉讼，为了防止公民就非重要的违法行为提起不慎重的诉讼，引起不必要的损失（公民诉讼中胜诉的一方，法院可以免除原告聘请律师的费用。但对那些非重要的违法行为提起不慎重诉讼的公民，法院可以拒绝采用同样的做法）。自从20世纪80年代以来联邦环保局就开始列出“重要的违法行为”的条目，以提醒持证排污者注意，明确自己行为的界限，从而防止违法，同时也使公民诉讼有一定标准。环境公益诉讼是一种公益活动。公民诉讼的目的并不是为了损害赔偿，而是督促执法，这。但是，作为原告的公民必然要支付一定的诉讼费用。为了减少对不必要费用的负担，公民可能会放弃诉讼。为了鼓励公众参与公民诉讼、监督执法，美国《清洁水法》规定，法院对根据公民诉讼条款提起的任何诉讼中做出任何最后判决时，可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用(包括律师和专家证人的合理费用)，只要法院认为该决定是合适的。据此规定，本来应当由原告承担的诉讼费用，法院也可以判决由被告承担。这样就大大减轻了原告的负担。美国环境法为公民提起诉讼，提供了法律依据，使得公民提起诉讼有法可依，有证据可举、有标准可查，使公民诉讼有了现实可操作性。　　

　　（二）英国环境公益诉讼制度立法　　

　　在英国，存在一种混合程序，用公法名义保护私权之诉，是检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为防止某种侵害而提起诉讼。检察总长使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成为保护公共利益的公法救济。该程序的基础是国家利益，为了普通的公共利益而维护法律。在环境保护方面，英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官都可提起诉讼。比如，英国的《污染控制法》就有“对于公害，任何人均可起诉”的规定。为加强国家对环境公害诉讼的干预，英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。　　

　　（三）其他国家环境公益诉讼制度立法　　

　　法国、德国、日本等国都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。另外德国还有宪法诉讼，它规定本国公民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。此外，菲律宾高等法院在1993年的一个判例中，法官亦授予42名儿童以诉讼权，使之能够以自己的名义和子孙后代的名义提起诉讼，要求政府停止大规模出租国家森林给开发公司砍伐，最后，法官判决对原告的诉讼请求予以支持。原告的胜诉，使得大片原始热带雨林得以保全。　　

　　国外环境公益诉讼制度的建立，使得很多生态环境问题得到司法保护，更有效的保护了环境。我们国家虽有相关保护环境方面的规定，但都很局限，在一些领域，仍存在环境保护的法律空白，根据时代发展步伐，及时制定新的法律，并从执行层面颁行实施细则，使得有法可依，有法必依。 　　

　　四、我国生态环境保护的缺陷及环境公益诉讼制度的建立及完善　　

　　（一） 用法律形式对环境公益诉讼权进行肯定。　　

　　诉讼权是一项公民的基本权利，任何公民为保护公共利益、公众利益提起诉讼的权利应当得到国家基本法律的肯定。我国应当在《宪法》中规定公民有对侵犯公共利益的行为提起诉讼的权利，并且这项权利不受非法限制或者剥夺。在《环境保护法》中规定一切组织和个人有对侵犯国家环境利益、社会公共环境利益的行为提起诉讼的权利。　　

　　（二）拓宽原告范围，赋予一切组织和个人以诉讼权　　

　　《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《中华人民共和国海洋环境保护法》第四条规定：一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。但是都难以落到实处，对原告的界定都不明确。应当借鉴国外经验，对“利害关系”作宽泛的理解，允许无直接利害关系的有关组织和个人作为环境公益诉讼的原告。当违法行为侵犯了国家环境利益和社会公共环境利益时，具有行为能力的法律主体有权代表国家和公众进行诉讼，主张公共环境利益以及受其影响的间接个人环境利益。明确检察机关在环境公益诉讼中的地位，赋予检察机关以环境公益诉讼权（包括环境民事公诉权、环境行政公诉权）。建立以人民检察院提起诉讼为主体的公益诉讼制度符合我国国情，符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点，也是公益诉讼国家干预原则的最佳体现。为确保检察机关合法有效地开展环境公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。赋予环保社团组织提起公益诉讼的资格也是必须的。江阴港集装箱有限公司破坏水资源环境公益民事诉讼案，是国内第一起由环保社团组织提起的环境民事公益诉讼案件，为建立环境民事公益诉讼体系作出了积极有益的探索性司法实践。江阴港集装箱公司在从事铁矿石（粉）作业过程中，采用露天接卸作业，造成了铁矿石粉尘直接侵入周边居民住宅；同时，对散落在港区路面和港口外道路上的红色状粉尘，采用冲洗方式，冲洗的铁矿石（粉）污水直接排入周边河道和长江水域，在河道中积淀，并形成河面呈红色。原告朱某等周边80多位居民向中华环保联合会信访反映江阴港集装箱公司在从事铁矿石（粉）接卸、驳运过程中产生的污染。中华环保联合会根据信访反映情况进行了实地调查，认为江阴港集装箱公司在江阴黄田港口从事铁矿石（粉）作业，已经造成了周边环境大气污染、水污染，严重影响了周边地区空气质量、长江水质和附近居民的生活环境。为此，原告朱某代表周边居民与原告中华环保联合会共同于2009年7月6日向法院提起环境民事公益诉讼。受理后，法院根据案件实际情况立即下发了民事裁定书，责令被告江阴港集装箱公司立即停止实施污染侵害行为。同时，召集双方当事人进行听证，责成被告江阴港集装箱公司在案件未审结之前，采取切实可行方案和措施，迅速改善环境质量状态。为此，江阴港集装箱公司再次对前次整改措施进行全面检查，彻底封堵污水排放管口，调整风向作业时间，减少粉尘对周边居民的污染。法院经审理后认为：生态环境和生活环境是人类共同的资源，保护环境，人人有责。江阴港集装箱公司在接卸铁矿石（粉）的作业过程中，对周边大气和水域造成了污染侵害，应依法承担责任，故原告的诉讼请求，理应得到法院的支持。在审理过程中，因被告江阴港集装箱公司申请法院调解。经法院主持调解，双方当事人自愿提达成调解协议：被告江阴港集装箱公司在调解协议签订之日起15日内向所在地行政主管部门申请补办港口铁矿石（粉）装卸作业的立项审批、环境影响评价等相关的行政审批手续；在90日内仍未能获得行政许可的，必须立即停止铁矿石（粉）的装卸业务。被告江阴港集装箱公司自本调解协议签订之日起90日内，在港口铁矿石（粉）装卸过程中，必须做到无尘化作业，不得向周边河流、水域排放任何影响水体质量的污染物，不得超过国家规定的噪声标准。被告江阴港集装箱公司自本调解协议签订之日起每30天向法院书面报告本调解协议上述两条协议的履行情况，并附当地行政主管部门的环境监测报告。非政府环保组织也应当是环境公益诉讼不可缺少的主体。但是目前我国非政府环保组织的生存状况非常艰难，应当在现行行政法规的基础上尽快出台相关法律，在现有法制范围内提出制度创新、积极推动相关立法，以改善非政府环保组织的法律环境，促使非政府环保组织在环境公益诉讼中发挥积极的推动作用。　　

　　（三）放宽环境公益诉讼诉讼请求的规定　　

　　对环境公益诉讼请求损害赔偿的范围可适当放宽。损害赔偿的目的在于弥补受害人因侵权行为所遭受的实际损失，因此赔偿也应该以实际损失作为确定赔偿数额的标准。就环境污染侵权损害赔偿而言，应特别注意以下几项损害：环境要素或场所恢复费用、人身潜在损害、精神损害 、生态损害。考虑到另外对生态损害进行鉴定、量化也极度困难，也应通过环境公益诉讼给予救济。对环境公益诉讼请求的处分权应作限制。环境公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此原告的诉讼处分权应作限制。在诉讼过程中，如果原告丧失法律行为能力或死亡，则按照诉讼主体资格的继承原理，任何符合公益诉讼主体资格条件的机关、团体、公民均可以公共利益继受者的身份继续参加诉讼。如一审判决原告败诉，原告放弃上诉权，其他机关、团体、公民不服一审裁判的，有权提起再审申请，通过再审渠道，追究违法者的法律责任。 　　

　　（四）明确诉讼费用承担的主体及来源。　　

　　我国目前实行诉讼费由原告方预付，判决生效后由败诉方承担的制度。环境公益诉讼案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常高，往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对环境公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起环境公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。如果是由检察院提起的环境公益诉讼，如果要承担必要的诉讼费用的，由国库支付；原告方是社会组织或公民的环境公益诉讼，原告败诉的，其诉讼费用可通过两种方式转嫁：一是诉讼费用保险。二是成立环境公益诉讼基金会。从每件胜诉的环境公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为环境公益诉讼基金，同时，基金会还可以接纳社会捐款作为基金来源。环境公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向环境公益诉讼基金会申请公益诉讼费用，环境公益诉讼基金会在接到申请后通过对申请的审查，认为提起的是环境公益诉讼，并有相应的事实和理由，就可批准　　

　　（五）明确受害人有申请责任鉴定的法定权利。　　

　　环境公益诉讼中存在举证难的问题。由于环境污染损害一般是在污染发生一段时间后才显现的，废水、废气和噪声都是迅速变化的，等到事后取证时都已时过境迁，所采的样品都与污染发生时相去甚远。加上群众缺乏证据保全意识，等到取证时，往往为时过晚。另外，环境污染侵权作为工业化的产物，往往关涉高科技技术，而受害人大多是没有此类技术能力和专业知识的普通公民，加上加害者出于对工艺流程、专有技术保密的需要可能阻止原告的取证活动，这些因素都增加了原告收集证据的难度。因此，有必要用法律形式明确受害人向当地环境行政管理机关的责任鉴定请求权，包括对加害人有关机器设备、使用原料、排放废弃物的种类、数量、性质、迁移转化规律及可能的危害后果等的鉴定。另外还需明确环境污染鉴定评估机构有接受委托并提供鉴定报告的法定义务。目前我国有资质的环境污染鉴定评估机构异常缺乏，即使是有资质的机构，也大都是事业单位，由于种种原因而拒绝接受普通受害者的委托，使得污染受害者难以取得污染证据。如果排污者是当地的利税大户而受到当地政府的袒护，受害者要找到一家愿意接受委托的鉴定单位就更难了。因此，有必要立法明确：接受受害人的委托进行环境污染鉴定并提供报告是环境污染鉴定评估机构的法定义务，是必须履行的。《固体废物污染环境防治法》第87条）已经有类似规定：“固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。”　　

　　（六）民事责任方面应当变补偿性为惩罚性的赔偿原则。 　　

　　传统民事责任一般采取的是补偿性原则，违法成本对企业来讲，与其获益相比，违法成本过低，这样很难起到对环境违法的制裁作用。可以参考消费者权益保护法和食品卫生保护法律的规定，确立惩罚性质的环境侵害民事责任。对环境违法行为规定严厉的民事责任，如在衡量赔偿责任时既考虑直接损失，也适当考虑可能发生或必然发生的间接损失，这样有利于对环境违法行为人起到一定的震慑作用。同时应加大环境违法的行政处罚力度，加大行政责任，并可以引入责任媒体通报制度，让侵害环境的企业和行为人受到媒体和公众的监督。 　　

　　（七）完善生态环境刑事法律制度。 　　

　　《中华人民共和国刑法》规定了一些环境污染的相关罪名，但这些规定在执行过程中却几乎成了棉条棒子。适当加重部分环境犯罪的法定刑，扩大财产刑的适用，设置资格刑和非刑罚措施。对部分性质比较严重而法定刑又比较轻缓的犯罪（比如重大环境污染事故罪、盗伐林木罪等），适当加重其法定刑；根据某些环境要素的特点（例如矿产资源），增设资格刑。这样才能完整的规范污染环境的行为。 　　

　　作者单位：云南省宾川县人民法院