内容提要：大调解是多元化纠纷解决机制的一项新举措，诉调对接是其中工作体系中的重要环节。由于实践中大调解诉调对接仍处于探索、试行阶段，存在一些困难及问题，仍有许多工作有待细化、充实、加强。本文试就大调解工作体系建设的相关问题进行分析与探讨，并就加强大调解工作体系建设提出相关对策及建议。

    关键词： 诉讼调解 人民调解  纠纷  机制

    调解是化解纷争、实现双赢最有效的方法，也是人民司法的优良传统，更是构建和谐社会和推进平安建设的必然选择。如今，诉讼调解不仅在我国的审判实践中有着不可替代的重要作用，同时，它也得到了其他国家的肯定并被加以借鉴。大调解是多元化纠纷解决机制的一项新举措，是一种互补的、满足社会主体的多样需求的工作机制。由于实践中大调解诉调对接仍处于探索、试行阶段，存在一些困难及问题，仍有许多工作有待细化、充实、加强。本文试就大调解工作体系建设的相关问题进行分析与探讨，并就加强大调解工作体系建设提出相关对策及建议，以推动完善社会矛盾纠纷化解机制。

    一、大调解工作体系与多元化纠纷解决机制概述　　

    1、多元化纠纷解决机制　　

    多元化纠纷解决机制是指在社会中，诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。　　

    多元化纠纷解决机制的表现形式：　　

    （1）根据纠纷非诉解决的主体不同，可分为法院附设的诉讼调解、国家行政机关或准行政机关所设或附设的纠纷解决机制，如劳动仲裁机构、消费者协会等、民间团体、组织的非诉讼纠纷解决方式，如人民调解等、由律师主持的专业咨询或法律援助性质的非诉讼纠纷解决办法等等。　　

    （2）按救济途径，可分为公力救济、私力救济和社会救济。公力救济的核心是司法救济，即司法机关和司法程序。此外还有行政机制或准司法机制，主要有行政决定、裁决、行政复议等。私力救济，即所谓“私了”。社会救济，指国家允许并提倡的由民间社会组织，包括公益组织、社会团体和中介机构提供的纠纷解决方式。　　

    （3）按纠纷解决方式可分为协商、调解和裁决。协商是指当事人双方自行谈判解决纠纷，强调当事人双方的合意。由第三人主持的纠纷解决，通常可分为两类，即调解和裁决。调解机构的性质也是多样化的，包括民间调解、行政调解和法院调解等。裁决当然就需要动用司法或准司法手段了。　　

    （4）根据所依据的规范体系不同，又分为道德规范、自治规范、村规民约、民族习惯、宗教等等。社会越发展，法律规范越健全，就越应具有一定的宽容度，尊重当事人自己对规范的选择，允许在纠纷解决中同时适用其他社会规范。

    2、大调解工作体系　　

    市场经济主体的多元化决定了社会利益格局的多元化。在坚持司法最终原则的基础上，建立和畅通各种救济渠道，及时有效地解决各种纠纷，是和谐社会的内在需求。综观古今中外，社会纠纷的解决主要有非诉讼多元化纠纷解决机制和诉讼两种救济途径。我国人民调解是维护社会稳定的第一道防线，以其为主要内容的大调解与法院工作的全面融合与对接，能更好地发挥多元化社会纠纷解决机制的重要作用。法院调解制度的性质是审判权与处分权相结合。诉讼调解即民事诉讼中的法院调解，是指在法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益争议自愿、平等地进行协商，达成协议，解决纠纷的诉讼活动和结案方式。从当事人角度讲，是否用法院调解的方式解决纠纷取决于双方当事人的自愿，调解协议的达成也都必须以双方当事人的自愿为前提，调解协议的基础实质上即双方当事人的合意，这种合意包含了当事人一方或双方对自己实体权利的处分，并以此换取纠纷的解决；从人民法院的角度讲，法院调解又不仅仅是纯粹当事人之间私权的合意，而是在审判人员的主持下，通过审判人员的说服教育，使双方当事人明了法理，知晓是非，从而达成解决纠纷的协议。诉讼调解是我国民事诉讼法上一项富有特色的制度，它对及时、彻底地化解矛盾纠纷，维护社会稳定，实现公正与效率，节约诉讼资源具有重要作用。尤其是在当前社会矛盾凸显、申诉上访较多、执行难度加大的情况下，加强诉讼调解，有利于化解各种矛盾纠纷，防止和减少申诉上访，促进社会和谐，达到法律效果与社会效果的有机统一。　　

    为了深入推进政法“三项重点工作”，积极创新社会矛盾纠纷化解机制，我们要整合各类调解资源，创新信息预警制度、定期排查制度和领导定期接访制度，延伸人民调解工作领域；在完善诉讼调解机制的基础上，积极构建人民调解、司法调解、行政调解、信访调解“四位一体”大调解格局的多元化纠纷解决机制[1]，化解大量社会矛盾纠纷，密切党群干群关系，提高政法工作水平，为构建和谐社会奠定坚实的基础。

    二、大调解工作体系建设的必要性分析

    随着社会的发展进步，公民法律意识的增强，越来越多的人懂得用法律武器保护自己的权利，纠纷日益增多，有效化解社会矛盾纠纷显得尤为重要。从国家职能重心转变角度看，国家管理中非常重要的内容是消除社会矛盾，解决各种纠纷，大调解机制使得法院原处理纠纷的方式得到了拓展和改善；从社会纠纷的多样性看，有的更加适宜采取调解的方式解决，还有一些纠纷很难找到法律根据，用调解的方式解决更有优势；从司法资源短缺上理解，现在法官的人数比起案件数来说还不够，而大调解机制可以利用一些社会力量解决纠纷；从调解的特点看，调解以自愿为基础，这就决定了一旦调解成功，比裁判的效果要好得多，没有上诉、申诉、申请执行和上访等问题出现，社会效果更好，即使调解不成，调解中所做的思想工作为当事人服判打下基础。所以，应鼓励多元化的纠纷解决机制，鼓励用调解解决纠纷。

    1、现代社会和谐价值观的需要。在继承和发扬我国传统调解经验的基础上形成的人民调解制度，在我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践中，在维护社会稳定，实现群众自冶、加强社会民主法制建设中做出了突出贡献，通过调解方式解决一般民间纠纷，更容易为广大人民群众所接受。　　

    2、社会、国情的需要。随着社会主义市场经济体制的建立，出现了利益主体的多元化，社会中各种矛盾突出、复杂，诉讼案件不断递增，而相应的法律规则及程序则不够健全或不够完善，仅仅依靠诉讼的方式难以高效高质的解决纠纷，进而造成司法机关压力过大，人民内部矛盾扩大，基层矛盾频频上访的不良后果。因此纠纷解决机制必须要多元，在诉讼之外，要建立健全对人民内部矛盾经常化、制度化的调解机制，合理分配解纷职权，及时处理纠纷，尽可能把简单的矛盾消化在诉讼之前，把各种矛盾和隐患化解在基层。　　

    3、国际背景的需要。我国的调解解纷机制在国际上享有“东方经验”的美誉，调解方式被国际社会普遍采用，其功能和地位也日益提高，并已逐步被纳入法制轨道，与仲裁等其他诉讼外纠纷解决方式统称为非诉讼纠纷解决机制或者替代性纠纷解决机制，并与民事诉讼机制相互衔接形成多元化纠纷解决机制。由此可见，用调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为许多国家认同的较好方法之一，成为当今各国司法改革的一种趋势。

    4、功能互补的需要。从多元化的纠纷解决机制角度来审视，诉讼外调解与诉讼调解最大的共同点在于均是由中立的第三者介入解决纠纷，根本目的都是保障社会秩序的良性运转，二者存在着很强的互补性。

    三、当前大调解工作机制中存在的问题及原因分析

    司法为民是法院的工作目标，一是构建便民利民的诉讼机制，二是审视司法调解的价值，多措并举强化司法调解，努力实现案结事了、胜败皆服、定纷止争的目标。解决好这两个问题，法院便具备了为和谐社会提供司法保障的基础。而加强和推进诉讼调解与大调解机制的有机衔接，对达到这一目标无疑是一个有益的尝试。而在实践中，大调解工作体系建设中存在有以下问题：

    1、对大调解衔接机制重要性的认识还不够到位。诉调对接指为诉讼调解与其他调解方式的对接。即通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，提高调解解决纠纷的效率[2]。建立和完善调解衔接机制，是构建多元化纠纷解决机制的重要内容和环节，也是增强调解功能，充分发挥调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会经济发展中的作用的必由之路。　　

    2、基层人民调解组织和调解员工作能力和水平尚待进一步提高。目前基层人民调解的组织网络建设取得了一定的成效，但具体到每个“点”，在组织机构、队伍素质、制度建设、物质保障等方面，与保证有效开展工作还有不相适应之处。主要表现在：首先，绝大多数人民调解员是由村（居）自治组织的人员兼职的，难以保证他们有足够的精力和时间去摸清社情民意、排查矛盾纠纷，及时有效、有针对性地做好解纷工作。大多基层调解组织办公条件简陋、经费缺乏，很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性、复杂性的要求，许多地方实际上是靠调解员的奉献精神来开展工作的。

    3、人民调解协议的效力在诉讼中难以得到完全确认，直接制约调解衔接机制实际效用的发挥。从现行法律的规定来看，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释，明确规定人民调解协议具有民事合同的性质，但从实质上讲，其效力主要看当事人是否自觉履行，取决于当事人的信用。法院在审理涉及人民调解协议的案件时，往往对案件重新进行实体审查，忽视对人民调解成果的合理利用，一定程度上削弱了人民调解协议的效力。因此，人民调解和诉讼程序在协议效力问题上的衔接，直接关系到多元纠纷解决机制整体效能的发挥。　　

    4、有关调解衔接机制的规定比较原则，衔接工作有待进一步突破。当前不少法院立案庭设立了人民调解室，并建立了相应的制度，但毕竟还是在尝试阶段，缺乏长效机制的保障。主要是目前委托调解、协助调解缺少必要的激励机制和责任机制[3]，不少人民调解员对主持委托调解或参与协助调解缺乏积极性和主动性；不少诉讼当事人也不愿意选择委托调解或协助调解，认为委托调解和协助调解增加了诉讼环节，个别当事人甚至产生法院在推诿诉讼的误解，因此，有必要加强对人民调解工作的支持和宣传力度，让当事人消除误会和疑虑。　　

    5、人民调解范围的局限性、农村纠纷的特殊性使人民调解工作难以开展。人民调解组织一般由本村或者本乡镇（街道）组成，往往只能召集同村或者同乡镇的当事人进行调解，而随着农村产业结构的调整和各类企业的发展，矛盾纠纷不仅发生在本村，更多的发生在各行业和各村之间，跨区域、跨行业纠纷在不断增多，这些错综交叉的纠纷很容易造成失管的局面。另外，也有很多发生在农村的纠纷不便由本村（居）调委会调解，如干群之间发生的矛盾纠纷和调解主任的亲戚、邻居与他人发生的矛盾纠纷，村（居）调委会调处这类纠纷时，容易让当事人产生不公平或偏袒的想法，加上熟人原因，本村（居）的调解员在调处纠纷时严肃性、权威性会大打折扣。　　

    四、加强大调解工作体系建设的思考及建议 　　

    大调解是党委统一领导、政法委牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各界整体联动的解决纠纷机制。它可以发挥自身主体多元性、网络多维性、范围广泛性和手段综合性的优势，有效解决社会矛盾纠纷。法院主动将诉讼调解融入到大调解格局中，全方位、多层面地探索和实践“诉调对接”工作，必将对促进诉讼调解功能的进一步强化，以及多元化纠纷解决机制的建立与完善，产生深远的影响。这既能提升诉讼调解的成功率，又有助于法院多元化调解机制的建立。从本质上讲，“诉调对接”类似于法院的ADR[4]，是一种准司法性质的程序。法院开展“诉调对接”工作，不仅职能上不错位、不越位，而且完全符合新时期经济社会发展需求，特别是和谐社会建设对司法工作的新要求。 建立多元化纠纷解决机制，有利于将矛盾解决在萌芽状态，维护社会稳定；做好法院诉讼调解工作，不但可减轻诉讼压力，节约诉讼成本，而且还可彻底化解矛盾纠纷。加强二者之间的衔接与互补，就能更加高效、简便地解决纠纷，促进社会和谐稳定。在具体实践中，笔者建议今后要做好以下几个方面工作：

    1、建立健全调解机构。建立党委统一领导、政法委牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各界整体联动的多元化调解组织机构，形成层层调解、共同调解、能动调解的多元化大调解格局。

    2、加强调解工作互动机制建设。以深入推进“三项重点工作”为重点，转变司法理念，能动司法、化解社会矛盾，积极构建和谐社会，建立法院与司法行政机关和基层调解组织互动的调解工作互动机制。对在调解中遇到新情况、新问题要及时解决，人民法院要加强与党委、人大、政府、政协的联系，赢得工作上的支持，要以各级、各部门调解中心为主体，构建以司法、劳动、工会、教育、妇联、公安等部门及乡镇司法所、村民委员会为辅助的三级互动多元化调解网络。

    3、逐步完善诉调对接工作机制。要做好诉调对接衔接工作，以便诉调对接规范运作，防止出现偏移状态。在诉前，当事人经人民调解员调解达成协议的简单民间纠纷，可以制作人民调解协议，如不能自觉履行，一方起诉的，应当受理；在立案中，当事人经法官调解达成协议的，应当制作调解书；在案件送达中，当事人能够和解的要及时组织和解；诉讼外、立案、审理、执行阶段等各个环节协调配合，实现多元化调解的无缝对接。　　

    4、加大对大调解工作业绩的考核。将大调解的工作情况纳入业绩考核范围[5]，加强诉讼中的辅助调解工作，努力开拓诉讼调解新渠道，如广泛开展邀请辅助调解工作，或者以委托调解的方式加强诉中调解工作，另外，还直接委托人民调解委员会进行调解。充分调动诉讼调解与人民调解人员的积极性，实现诉讼调解和人民调解的有机衔接。

    5、继续加强业务指导培训。《中华人民共和国人民调解法》于2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，自2011年1月1日起施行[6]，对此，要加强学习，认真领会。要通过联席会、业务培训会和旁听开庭、邀请协助调解等多种形式对人民调解员进行培训，提高他们的法律素养和业务能力及调解水平。对基层人民调解员进行业务指导，协助基层解决疑难纠纷。

    注释：

    [1]“和谐社会视角下的诉调对接之路” ——“人民法院诉调对接工作理论研讨会”综述。载于《人民法院报》-法律视野，2006年12月7日。

    [2] 杨建忠、徐文杰：“保障和谐的新实践－苏州虎丘法院诉调对接二三事”，载于《人民法院报》，2007年4月14日。

    [3] 邹川宁：“充分发挥审判职能作用，深入推进社会管理创新”，载于《中国审判》，2010年第8期第16页。

    [4] ADR 泛指非诉讼纠纷解决方式。这一概念源于美国1930 年代劳动争议的解决，此后经历了60 年代开始的社区自治性纠纷解决运动、70 年代末开始的法院案件管理运动、企业间协作性纠纷解决运动，以及90 年代的评价性ADR 程序等。参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000 年版。

    [5]王士贵：“建立“诉调对接”机制，推进和谐社会建设”，载于涟水政协网。

    [6]《中华人民共和国人民调解法》，载于《人民法院报》第2版，2010年8月29日。

    （作者单位：安徽省岳西县人民法院）