近年来，房屋征收和拆迁活动引发的纠纷层出不穷，并时有人员伤亡的极端对抗事件见诸媒体，成为社会舆论关注的焦点。经过反复征求意见和修改，备受社会关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）已于2011年1月21日公布施行。该条例与之前的《城市房屋拆迁管理条例》相比，强调征收必须是基于公共利益的需要，更加注重保障被征收房屋所有权人的合法权益，更加注重公开公平公正。其中第二十八条规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。该条款取消了过去行政强制拆迁和司法强制搬迁并存的二元模式，规定对被征收人拒不搬迁的，只能进行司法强制搬迁。这一重大修改被公众誉为新条例的一大亮点。笔者拟在分析司法强制搬迁内涵和特征的基础上，对人民法院面临的形势和需要注意的问题进行梳理归纳，并探索一些应对措施和改善办法，以期有利于国有土地上房屋征收与补偿工作依法顺利实施，促进城市发展与社会和谐。

    一、司法强制搬迁的内涵与特征

    （一）司法强制搬迁的含义

    司法强制搬迁属于人民法院强制执行的一种，是指被征收人拒不履行生效法律文书确定的搬迁义务时，人民法院根据人民政府的申请，对相关具体行政行为进行合法性审查，并采取强制措施促使被申请人履行搬迁义务的活动。

    在民事案件的执行程序中，也会存在强制搬迁的情况，如需要拍卖或者变卖被执行人房产的执行案件，被执行人拒绝搬迁的，则需要法院强制搬迁。本文探讨的司法强制搬迁仅界定为房屋征收过程中的法院执行活动。其执法主体是法院，体现了司法权属性，从而有别于过去行政强制拆迁或者行政强制搬迁。被执行人是房屋所有权人，但房屋实际占有人（如承租人）拒绝搬迁的，也可能成为被执行人。司法强制搬迁虽然名为强制，但在整个执行过程中仍需要努力做说服教育和思想疏导工作促成自觉履行搬迁义务。

    （二）司法强制搬迁的特征

    通过对司法强制搬迁含义的解析，可以得出其具有以下特征：

    1、须经过特定期限才能提出申请。这个特定期限要满足两方面的要求：一是在法定期限内被征收人未对征收决定、补偿决定等提起行政复议或提起行政诉讼，或者提起后被维持；二是要超过补偿决定规定的搬迁期限。《房屋征补条例》第二十八条仅明确了：在补偿决定规定的期限内不搬迁的，可以申请人民法院强制执行。但实践中常会发生这样的情况，有的被征收人与房屋征收部门达成了补偿协议并领取了补偿款，之后又反悔认为补偿款过低而拒绝搬迁。对此应当按照《房屋征补条例》第二十五条规定提起诉讼还是按第二十八条规定申请人民法院执行，值得探讨。笔者主张如果补偿协议的其他内容均已履行，只是被征收人拒不搬迁的，可以按第二十八条处理，因为这样既能提高效率、节约司法资源，同时在申请执行后，人民法院对征收决定、补偿协议的合法性及全案材料均要进行司法审查，并作出是否准予执行的裁定。

    2、司法强制搬迁以被征收房屋所有权人拒不履行搬迁义务为前提。在达成补偿协议或者作出补偿决定后被征收人主动履行搬迁义务的，则不存在申请人民法院进行司法强制搬迁的问题。

    3、司法强制搬迁基于市、县级人民政府的申请而启动。司法强制搬迁是应申请的行为，法院不能主动启动这一执行程序，这也体现了司法活动的被动性特征。同时，申请的主体是市、县级人民政府，而不是房屋征收部门或者其他相关的工作部门。市、县级人民政府不能狭义地理解认定为市、县人民政府，市级人民政府应当包括自治州人民政府、地级市人民政府、地级区人民政府等，县级人民政府应当包括县人民政府、县级区人民政府、县级市人民政府等。

    4、司法强制搬迁的依据主要是市、县级人民政府作出的房屋征收、补偿决定书。有的案件双方就补偿问题达成了协议并领取了补偿款的，则还可能包括补偿协议；有的提起了行政复议或者行政诉讼的则可能还包括行政复议决定及行政判决、裁定书。按照司法解释的规定，对其中行政法律文书申请执行的，需要人民法院行政审判庭审查并作出是否准予执行的裁定。

    二、司法强制搬迁面临的形势

    （一）新条例的出台背景与价值取向

    通过改革开放以来的加快发展，我国工业化和城市化进程已取得阶段性成果，重要基础设施建设已取得明显成效，奥运会、世博会、亚运会等一系列重大活动也成功举办。在这一进程中，总体上来看，被拆迁民众对这些成果的取得付出了牺牲和代价。过去的房屋拆迁对被拆迁人来讲不管是程序上的救济渠道还是实体上的利益保障的确是存在不足的。另一方面，在拆迁活动中也确实存在一些被拆迁户漫天要价，不达目的誓不罢休。近年来，一些恶性对抗事件屡屡见诸媒体，如重庆“最牛钉子户”、成都唐福珍自焚、江西宜黄钟如奎跳楼自焚事件等等，带来了社会不安定不和谐隐患，因此是时候反思和改进过去的房屋拆迁活动了。《房屋征补条例》正是在这一时代背景下应运而生，它经过了两次公开向社会公众征求意见，确定了基于公共利益需要方可进行征收的六种情形、征收补偿方案须公布并征求意见、被征收人可选择补偿方式、补偿不得低于市场价格、先补偿后搬迁等条款。很明显，新条例更加关注民生、更加注重维护被征收人合法利益。

    新条例实施后，由于取消了行政强制拆迁，规定对被征收人拒不搬迁的，只能进行司法强制搬迁。这不仅会增加人民法院的工作量，也赋予了人民法院更加重大的职责和使命。在这一新形势面前，人民法院别无选择，只能迎难而上，勇于担当，积极作为，正确发挥在促进城市建设和保障合法权益中的双重职能。这就要求在行政诉讼和非诉行政案件审查中，人民法院须严格掌握标准、正确适用法律，作出公正裁判。在执行环节中，要积极协调，周密谋划，妥善执行，从而才能提升司法权威，促进房屋征收补偿工作顺利推进，实现新条例出台意图。

    （二）面临的困难和挑战

    1、人民法院裁判中立性面临考验。虽然我国宪法规定，人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但一些学者担心：“现实中法院判决的独立性是个问题。很多法院可能因为扛不住政府部门的压力，行政部门向法院提出申请只是走过场。”[1]虽然我们国家在宪法上是“一府两院”，但法院与同级政府相比始终难以平起平坐。这种情况下，对起诉到法院或者政府向法院申请执行的房屋征收案件，法院在审判或者审查中能否真正做到独立、客观、公正，这是一个考验。需要政府与法院共同努力，维护宪法和法律的权威。

    2、非诉行政案件司法审查存在标准模糊、操作性不强等不足。[2]《中华人民共和国行政诉讼法》仅在第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条文只规定了行政机关在什么情形下可以申请法院强制执行，并未涉及法院如何进行审查的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”第九十五条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”以上两个条文对人民法院如何审查非诉行政执行案件作了实体方面的规定，即：对具体行政行为合法性进行审查，如果存在“三个明显”（明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益）之一的，则应裁定不准予执行。而这里的“明显”如何界定缺乏具体标准，难以把握，也极易造成审查尺度不一、同种情况处理结果不同的情形。

    3、对非诉案件审查存在程序不透明、救济渠道不畅、被征收人权益维护面临障碍的问题。对于受理非诉行政案件后是否通知被申请执行人、如何通知被申请执行人、在审查过程中被申请执行人如何表达意见、可否提交相关证据，以及法院裁定准予执行后被申请人不服如何救济等问题，我国行政诉讼法及相关司法解释均没有作出相应规定。这就意味着，法院在对房屋征收案件审查时完全可以不告知被征收人而秘密进行，被征收人也无机会表达异议。待到审查结束后，被征收人接到的就是法院准予执行的裁定和执行通知了，被征收人即便有异议有理由也不能加以改变，其权利救济渠道显然不足。

    4、人民法院能够调动和掌控的资源有限，导致执行效能不及。一些要道口的、对立情绪严重的房屋强制搬迁需要社区、城管、交警、公安等部门共同参与，才能维护必要的执行环境和秩序。这些单靠法院难以有效调动和指挥。被征收人中个别困难户的诉求，如生活困难、要求享受低保，全家无就业人员、要求解决就业岗位等诉求，这些不能一概视为无理对抗执行进行处理，需要动用相关部门采取案外措施综合协调解决，靠法院单打独斗难以完成。

    5、法院力量不足、案多人少、办案压力大，与形势发展不相适应。在法院系统特别是基层法院普遍存在案多人少、办案任务重的情况，而且现在的案件当事人更加较真，认为自己有理由、有冤屈往往要申诉、上访到底。检察机关、纪检监察部门等对法院及办案干警的监督也越来越严格。法院干警因工作劳累、压力较大，普遍处于亚健康状态。[3]而司法强制搬迁案件的执行往往需要大量的警力和物质保障，一件“钉子户”强制搬迁案件的执行耗用的人力物力往往是难以估算的。稍有不良后果发生，办案人员面临的各方面的压力将是难以承受的。如果房屋征收案件大量涌入法院，则以法院目前的人员和装备情况将难以承担，那么可能形成案件的拖延和积压。如何防止留下大量积案，还需要研究相应的激励和考核机制。
    三、司法强制搬迁的对策浅析

    针对司法强制搬迁面临的问题，笔者拟提出一些对策和建议，以更加科学地设计房屋征收执行案件审查制度，完善相关工作机制。

    （一）建立和强化报告制度

    对于向法院申请执行的房屋征收案件，受案法院及时向上级法院和同级党委、人大报告，不仅是基于确保案件质量的考虑，更是一种工作方法、工作策略的考量。申请到法院的房屋征收案件，有多种可能的结果：如房屋征收及补偿决定不符合法律规定，需要裁定不准予执行；申请时提供的案卷材料不齐，需要退回补充材料；虽然应当裁定准予执行，但案件执行难度大，需要协调相关部门配合执行，共同实施。以上情况，通过向上级法院和向党委、人大及时报告，能够有利于赢得理解和支持，尽量避免和减少工作被动。目前一些省高院、市中院已下发文件，要求下级法院对受理的涉及房屋征收案件要及时报告。

    （二）严格和明晰非诉行政案件司法审查标准

    《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条明确了非诉行政案件审查是对具体行政行为合法性进行审查；第九十五条进一步规定被申请执行的具体行政行为如果存在明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，有其中之一的则应当裁定不准予执行。可见，现行规定对非诉行政案件的司法审查标准采用的是“明显违法”。即：只有明显违法的，才能裁定不准予执行；其他的均应当裁定准予执行。 这个标准过低、存在不利于保障被执行人合法利益之嫌，而且何谓“明显违法”难以把握，留下了“官官相护”的空间，应当进一步明晰和具体化。对此一些省高级法院出台规范性文件进行了细化，如2003年《四川省高级人民法院关于非诉行政案件审查执行若干问题的规定》，其中明确了审查的内容包括：作出具体行政行为的主体是否具有法定职权；具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分；是否符合法定程序；适用法律是否正确；是否超越或者滥用职权；行政处罚是否显失公正等。2011年《四川省高级人民法院关于依法审理和执行涉及国有土地上房屋征收与补偿案件的通知》，对房屋征收决定、补偿决定的审查重点、先予执行的范围和条件等作了比较具体的规定。以上规范性文件的出台对于中、基层法院正确理解适用相关法律条款、统一辖区内司法审查尺度具有重要意义。但其毕竟不具有司法解释的效力，不便在法律文书中引用，所以建议在条件成熟时最高人民法院有必要出台全国统一适用的司法解释，以消除地区之间审查尺度不统一的问题。

    （三）注重保障被征收人的程序性权利

    1、保障被征收人申辩和提交证据权利。现行规定对非诉行政案件审查存在程序不透明的问题。可以考虑建构相应的制度，如规定：在受理非诉行政执行案件三日内，应书面通知被申请执行人，并允许被申请执行人在一定期限内（如七日内）提交申辩意见和相关证据。这样规定也不会影响法院在30日内审查作出裁定，同时还能改变法院在非诉行政案件审查阶段单方秘密进行的状况，使被申请执行人有机会表达自己的意见和理由。特别是对于房屋征收案件，在程序上更多地为被征收人提供表达诉求的机会，有利于维护被征收人的合法权益，防止和减少极端对抗事件发生。

    2、重大案件引入听证程序。如何把握重大案件的标准，可以考虑被征收房屋的面积、价值、征收目的和用途、社会影响大小等因素综合确定。对一些重大案件，可以赋予被征收人申请听证的权利，由负责审查案件的合议庭决定是否举行听证会。听证会由合议庭主持，一般应当公开进行。通过双方当面陈述意见、理由，举示相关证据，相互辩论，有利于合议庭全面准确掌握案件真实情况，作出令人信服的案件处理结果。同时通过公开听证，便于其他被征收人和公众了解情况，增强法律宣传教育的效果。

    3、考虑增设申请复核程序。对于法院裁定准予执行后被申请人不服如何救济，我国行政诉讼法及相关司法解释均没有作出相应规定，而房屋征收和搬迁涉及人民群众切身利益，稍有不慎极容易发生恶性事件，因此可以考虑在适当时候出台司法解释增设申请复核程序，如规定：被申请执行人在接到准予执行裁定后，可在十日内向上一级人民法院申请复核，由上一级人民法院依法进行审查并作出终局性结论。这样通过两级法院审查把关，有利于保障该类案件正确处理。

    （四）实行提级审查执行制度

    对一些在当地有重大影响而基层人民法院不宜审查和执行的房屋征收案件，可以考虑由中级人民法院提级审查和执行。为与行政诉讼法及相关司法解释的规定相衔接，在具体操作上可以由基层人民法院受理案件后，报请中级人民法院，由中级人民法院提案进行审查和执行。由中级人民法院提级审查和执行的积极意义在于，能够更加有效地排除干扰依法独立进行审查，从而提高裁定的权威性和公信力，使被征收人更容易接受和配合，同时也有利于调配和整合法院系统资源，便于攻坚克难。

    （五）探索联动执行机制

    对一些执行难度较大的案件在人民法院作出准予执行裁定后，在具体实施的环节中，应当努力争取由党委政法委牵头或者成立临时性工作机构综合协调并组织实施，从而有效动员各相关部门协助和参与，形成工作合力。如在执行现场可邀请基层组织和社区的干部共同做思想疏导工作，由交警部门做好必要路段的交通管制，公安部门维持现场秩序并做好外围警戒等。对个别被征收人提出的生活困难的诉求，可以同民政部门和基层政府会商，在不违背政策法律的前提下，解决低保待遇，帮助解决就业岗位等，通过采取综合措施切实解决被征收人的实际困难，让其感受到社会大家庭的温暖，从而有效消除对立情绪，避免对抗行为发生，最大限度增加安定和谐因素、减少不安定不和谐因素。

    由上级法院提级执行可以看作是司法资源的纵向整合，由相关部门联动执行主要是执法资源的横向整合，必要时可以将两者结合起来，以发挥更大的优势。在目前人民法院力量严重不足的情形下，也有学者提出在房屋征收实施中可以探索采取执行令的方式。如，中国行政法学研究会会长应松年教授提出：“在现阶段，可以探索由法院在审查征收决定合法的基础上签发执行令，由行政机关凭此督促被征收人自动履行；被征收人不履行的，行政机关在法院的监督下可以组织力量落实征收搬迁的执行。这样做，不仅可以发挥法院的裁决功能、避免严重违法的征收决定得到执行，而且可以发挥行政机关的优势和能动性，促进被征收人及时履行行政义务，最大限度地兼顾公正和效率，并促使社会矛盾及时有效地得到解决。”[4]这个设想，能适应目前法院人力物力不足的现状，但具体落实起来，对一些难度很大的案件恐怕仍然需要联动执行机制才能解决。

    （六）强化房屋征收信息公开机制

    在房屋征收和补偿工作中要增加透明度，根据条例规定，及时公布房屋征收补偿方案征求公众意见，按要求召开听证会，作出征收决定后做好调查登记并公布调查结果，及时公布被征收人分户补偿情况等等，切实做到公开公平公正。预防和制裁徇私舞弊、弄虚作假等违法行为，努力杜绝优亲厚友等不公正情况发生。防止暗箱操作，避免被征收人误解，产生不信任感和对立情绪。

    要大力加强法制宣传特别是做好《房屋征补条例》的宣传工作，使公众了解其基本内容，增强依法表达诉求、主张权利的意识。要加强与媒体沟通，健全舆情应对机制，防止失实报道和渲染炒作。

    （七）加强人民法院队伍和物质装备建设

    《房屋征补条例》实施后，审判执行任务不断加重和法院人员及装备不足的矛盾更加凸显，应当大力加强队伍和物质建设，特别是行政审判和执行力量亟待加强建设。一是要提高现有工作人员的综合素质，使其精通非诉行政案件审查和执行工作的各项规定，特别是《房屋征补条例》的全部内容和精神实质，还要大力培养干警的责任意识，提高干警的群众工作能力，使办案干警善于与群众沟通交流，善于把握被征收人的思想和情绪变化，积极引导、化解矛盾。二是在现有力量的基础上，适度增加人员，进一步改善物质装备，强化物质保障。

    在办理房屋征收案件特别是司法强制搬迁中，人民法院不仅要加强外部的联系协调，内部立案、行政审判、执行、法警等部门在分工负责的基础上也要加强协调配合，形成工作合力，从而努力实现办案法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。

    注释：
    [1] 沈岿：发表于《行政强制拆迁与司法强制拆迁专家解答》，载news.9ask.cn。
    [2] 秦湛毅：《司法强制拆迁的理论与实践问题研究》，载hi.baidu.com。
    [3] 杨盛承：《基层法院法官心理压力成因分析及缓解对策》，载www.110.com。
    [4]应松年：《征收搬迁由法院强制执行乃良策》，载中国新闻网。

    （作者单位：四川省荣县人民法院）