内容提要：2008年5月29日，我院制定并开始实行的《进一步保障人民陪审员行使权利的实施办法》中规定，对陪审员参加合议庭审判的案件，如果提交法院审判委员会讨论决定，应当通知作为合议庭成员参加案件审判的陪审员参加审委会，参与案件的讨论决定工作。可以说，陪审员参加审委会讨论案件制度是我院在陪审员制度改革方面，进行的一项重要的改革措施。就掌握的资料信息来看，在全国范围内，我院的这项改革措施都应该是首次尝试性改革。该制度运行三年来，对我院的人民陪审工作、审委会工作都起到了积极的推动和促进作用。陪审员参加审委会讨论案件制度强化了民意在司法审判的渗入深度，既有效地解决了“陪而不审”“审而不议”问题，提高了陪审员工作积极性和有效性，又使审委会工作有效地沟通和借鉴了民意，强有力地提升了我院审委会工作的质量和效率。陪审员参加审委会讨论案件制度值得进行探讨、总结和推广。

    关键词： 陪审权   入审委会  问题  对策

    一、陪审员参加法院审委会讨论案件制度设计的概况介绍

    （一）制度设计的背景

    2008年3月21日上午，贾汪法院七楼大会议室，院审判委员会全体委员正在召开审判委员会讨论原告阚宗启起诉贾汪区汴塘镇阚山村委会、第三人阚宗辉房屋优先购买权纠纷案。

    （简要案情：原告阚宗启自1995年至2005年一直租用着徐州市贾汪区汴塘镇阚山村村委会的拖拉机房，并缴纳了租金。2005年7月22日，阚宗辉(案件第三人)与村委会达成了房屋买卖协议，阚宗辉用28000元买到了拖拉机房。而阚宗启的房屋租赁合同是在2005年10月2日到期，买卖合同的签订及生效是在阚宗启的合法租赁期间内。阚山村委会也未以书面及其他方式通知阚宗启，原告认为，这种行为侵犯了承租人的优先购买权，起诉到法院要求依法确认房屋买卖合同无效。）

    主审法官孙永福汇报合议庭意见：

    合议庭成员阚伟法官认为，本案是合同类案件，涉及合同的效力认定问题是本案定性的关键。阚宗辉与村委会在租赁合同有效期间，在没有通知原告阚宗启的情况下，双方即签订了租赁房屋的买卖协议。根据合同法的相关规定，该房屋买卖协议应为无效协议，原告的优先购买权诉求合法，应依法得到支持。

    主审法官孙永福认为，阚宗启与村委会的《房屋暂用合同》中，约定阚宗启使用争议房屋的期限为1年，合同强调了无论被告将房屋卖给谁，在不影响盖屋的情况下，允许阚宗启使用一年。这说明，双方之间已由房屋租赁合同关系，变成了房屋借用合同关系。因此，应当驳回原告的诉讼请求。

    人民陪审员王玉珏认为，在农村，1户人家只允许有1处宅基地，但是，拖拉机房相当于4口宅基地，1户一次获取4口宅基地的使用权，不符合宅基地使用方面的法律规定。该案争执的问题表面是房子的问题，背后实际是农村宅基地土地使用权的问题。

    由于合议庭成员意见分析较大，审委会主任委员（院长）当即决定，全体审委会委员原地待命，通知合议庭成员全部到会，各自详细陈述自己的观点意见。30分钟后，阚伟法官与人民陪审员王玉珏走进了审委会的大门。从此拉开了人民陪审员参加审委会讨论案件制度的大门。

    经过审委会讨论，绝大多数委员都比较赞成人民陪审员王玉珏的意见，认为该案表面上是一种承租人优先购买权纠纷，而实质上正如陪审员的观点一样，其实是农村宅基地使用权纠纷，法官在审理案件时疏忽了城市房屋买卖和农村宅基地买卖的本质区别。最后，审委会结论采纳了陪审员的意见。法院依据土地管理法关于“农村集体土地不能出让、转让或出租用于非农业用地”的强制性规定，判定买卖合同无效。

    陪审员参加的这次审委会讨论案件的成功典范，引起了审委会委员们及法官们的深思。在本案上，“人民陪审员的建议弥补了我们在讨论案件时对农村土地问题认识上的不足。”那么，在其他的案件上呢？比如，医疗纠纷案件，是否也会对我们讨论案件提供具有弥补我们在医疗知识方面不足的有价值的建议呢？答案：应该是肯定的。接下来，邀请人民陪审员参加法院审委会讨论案件是否应该作为一种制度固定下来？会存在哪些困难与问题呢？为此，院领导决定成立专项调研小组，对此进行专项调研。经过研究，结论认为，邀请人民陪审员参加法院审委会有法律依据。全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》规定“除不得担任审判长外，人民陪审员审判案件与法官具有同等权利”，而法官有权就自己审理的案件参加法院审委会陈述自己的意见。因此，人民陪审员作为案件合议庭组成人员，也应享有与法官同等的参加审委会讨论案件的权利。同时，邀请人民陪审员参加法院审委会，也不会造成其他什么实质的困难与障碍，只是可能会稍许增加陪审员的一些工作量而已。扫清了理论与实际操作的困难与障碍，院审判委员会讨论通过了《进一步制定了保障人民陪审员行使审判权利的实施办法》，将邀请人民陪审员参加法院审委会讨论案件制度以规范性文件的形式固定下来。对人民陪审员组成合议庭审理的需要上审委会讨论决定案件，明确规定，承办法官要及时通知人民陪审员参加审委会参与对案件的讨论。邀请人民陪审员参加法院审委会讨论案件，也因此正式成为贾汪法院在落实陪审员工作上的一项规范性制度。

    （二）制度的基本内涵、操作规程及注意事项

    1、人民陪审员参加审委会讨论案件制度的基本内涵

    所谓人民陪审员参加审委会讨论案件制度，是指人民陪审员就自己作为合议庭组成人员参加审理的案件，有权以案件承办人的身份参加法院的审委会，参与对该案件的审委会讨论决定的制度。人民法院对人民陪审员作为合议庭组成人员参加审理的需要上审委会讨论决定的案件，应当基于案件的性质及陪审员的申请，邀请该人民陪审员参加法院的审委会参与对该案件的审委会讨论决定工作。该制度有以下几个基本特征：

    （1）人民陪审员参加审委会讨论的案件范围，应当仅是自己作为合议庭组成人员参加审理的案件。对自己没有参加审理的案件，则无权被邀请参加法院的审委会；（2）人民陪审员参加审委会讨论案件，应当以案件承办人的身份参加；（3）人民陪审员参加审委会讨论案件，应当基于法院的邀请。无论是法院依职权还是陪审员提出申请，最终必须经过法院的审批，由院长决定是否邀请陪审员参加法院审委会。

    2、人民陪审员参加审委会的操作规程

    （1）对人民陪审员参加审理的，并决定提交审委会讨论决定裁判结论的案件，合议庭应当在审理报告中注明是否应邀请人民陪审员参加审委会讨论案件的理由及建议。人民陪审员也可以向审委会组织机构（审委会办公室）提出参加法院审委会讨论案件的申请，并简要说明理由。

    （2）审委会组织机构（审委会办公室）人员根据案情、合议庭提交的审理报告建议或者是人民陪审员提交的参加审委会的申请，报请院长批准决定，认为确有必要邀请人民陪审员参加审委会的，应当及时通知主审法官，在审委会召开5日前通知该人民陪审员参加法院的审委会，并应当将案件审理报告在审委会召开5日前送交该人民陪审员，并告知人民陪审员审委会召开的准确时间、地点。

    人民陪审员申请要求参加审委会讨论的案件，以及根据《关于完善人民陪审员制度的决定》第十一条规定，“人民陪审员要求合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定”的案件，法院一般应当认为是确有必要邀请人民陪审员参加审委会讨论的案件。

    （3）人民陪审员有正当理由不能按时参加审委会的，应当在审委会召开2日前及时向法院人民陪审员管理办公室提交请假手续。人民陪审员管理办公室认为其请假理由正当的，应当及时告知审委会组织人员。审委会组织人员应当及时通知案件的主审法官，并报院长知情。

    （4）人民陪审员参加审委会在审判长或主审法官宣读完毕审理报告后，可以充分发表自己的个人意见。

    （5）人民陪审员针对审委会委员的询问可以进行释明。

    （6）人民陪审员对审委会委员的发言有权进行询问和了解，要求该委员作出释明。

    （7）人民陪审员对审委会形成的最终裁判意见可以要求再次释明，但应当服从。

    3、人民陪审员参加审委会应注意的事项要求

    （1）应当遵守保密规定。一是，审理报告不得泄露给他人知晓。陪审员接到审理报告后不得给他人观看，也不得向他人讲述。审委会讨论案件结束，陪审员应当将审理报告提交，不得带走。总之，陪审员应当妥善保管手中的审理报告，以免遗失或泄露审判秘密；二是，审委会讨论案件的过程不得泄露，各委员的不同观点不得泄露；三是，在案件宣判前不得泄露审委会讨论决定的案件的最终裁判结论，以免引起当事人的不满，从而给法院造成不良的影响。《关于完善人民陪审员制度的决定》第十三条也对陪审员保守审判秘密的要求作了规定：“人民陪审员参加审判活动，应当遵守法官履行职责的规定，保守审判秘密、注重司法礼仪、维护司法形象。”

    （2）应当摆正自己的身份。陪审员参加审委会参与讨论案件，其仍然是合议庭组成人员的身份，不得有越位的行为和言论，不得与审委会委员发生争执，更不得将与自己不同的意见的审委会委员泄露给当事人。

    （3）应当服从审委会的最终结论。陪审员参加审委会讨论案件，应当服从审委会的最终决定，不得对审委会的最终决定发表不同的评论。

    （三）制度设计的价值预估

    制度设计之初，我们认为邀请人民陪审员参加审委会讨论案件，主要有两个价值方面的考虑：

    （1）延伸陪审权的深度。《关于完善人民陪审员制度的决定》第十一条规定：“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录。必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。”既然人民陪审员有权参加合议庭的评议，有权对事实认定、法律适用独立行使表决权，并且认为必要时，有权要求合议庭将案件提请院长决定提交审委会讨论决定，所以，我们认为，邀请人民陪审员参加审委会，是陪审合议权、提请院长决定提交审委会讨论决定权在陪审权深度方面的有效延伸，也是陪审权完整性的应有之意。

    （2）弥补经验知识之不足。人民陪审员参加法院审委会讨论案件制度，正如上文的案例一样，可以弥补审委会委员们在讨论案件时，生活经验、生活常识以及其他专业方面知识的欠缺和不足，可以开阔视野，有效提升讨论案件的质量，是司法智慧与民间智慧的有机结合，是促进司法公正的有效手段和措施。

    二、三年来陪审员参加审委会讨论案件制度的运行状况分析

    （一）运行的基本情况（2008年5月—2010年6月）

    1、人民陪审员参加审委会讨论案件的变动情况
 

    从表中可以可以看出陪审员参加审委会的次数基本上占其陪审的提交审委会讨论案件数的三分之一，但逐年呈现递增趋势。也就是，需要陪审员参加审委会参与案件讨论的案件，一般每年基本上占其陪审的提交审委会讨论案件数的三分之一左右，数量还是相当可观的。这对审委会讨论案件的质量，将具有重大的影响。

    2、参加审委会的方式变化情况

    从表中可以看出陪审员主动申请参加审委会的热情不高，基本上都是基于法院的邀请通知，才参加审委会参与案件的讨论。就是法院的邀请，有的陪审员还不能按时参加。请假理由一般都是时间上来不了。

    3、申请参加审委会的理由情况

    陪审员提出参会申请的5件案件，都是基于陪审员意见与法官意见分歧较大，而且是陪审员主动建议提交审委会讨论的案件。陪审员在合议庭评议案件时，没能说服法官采纳自己的观点，寄希望参加审委会充分表达自己的观点，看是否能说服审委会委员们。

    4、陪审员意见采纳情况
 

    从表中可以看出陪审员意见综合采纳率51.28%，且每年呈现递增趋势。这一方面说明陪审员意见越来越得到审委会委员们的重视，另一方面也说明陪审员的业务素质也越来越高，责任心越来越强。其参加审委会都是有备而来。

    （二）主要的经验做法

    1、明确了参会的案件范围。陪审员参会的案件，应当是陪审员作为合议庭组成人员审理的案件。

    2、明确了参会规则。一是，陪审员参会采取法院依职权邀请和依陪审员申请的方式，但都要经过院长批准。二是，陪审员参会身份是案件承办人身份参会。

    3、明确了议事程序。一是，陪审员在审委会发言顺序，是在承办人或主审法官汇报完案情后，发表意见。二是，审委会委员可以咨询陪审员意见，陪审员可以要求审委会委员释明自己观点。三是，陪审员应当服从审委会最终决定。

    4、明确了注意事项。一是，请假事项。二是，保密事项。三是，摆正身份。四是，最终意见反馈事项。无论是否参会，法院都要将审委会讨论决定的最终意见在判决前提前告知陪审员。陪审员对审委会讨论决定的最终意见，有不同意见的可以保留个人观点，但应当服从审委会意见，不得公开发表不同的个人观点或作出不同的个人评论。

    （三）取得的成效

    1、提升了审委会讨论案件的议事质量。陪审员参会从“民间智慧”方面及时弥补了专职委员们存在的不足，开阔了议事视野，拓展了决策参考信息，使议事质量得以迅速提升。三年来，我院有陪审员参加的通过审委会讨论决定的案件，其上诉率、发改率、信访率大大降低。2008年参会11件，上诉1件，发改0件，信访0件；2009年参会17件，上诉2件，发改0件，信访0件；2010年上半年参会11件，上诉1件，发改0件，信访0件。

    2、提升了陪审员的陪审热情。人民陪审员参加审委会，可以充分发表自己对案件的个人裁判观点，可以充分了解案件最终的裁判结论的形成过程，当案件最终的裁判结论与其个人裁判观点不一致时，其就容易接受。这和那种不让其参与却以一句“审委会讨论决定的”不说理由的最终否定其意见的做法相比，更体现了对人性尊严的尊重。因此，也更容易激发陪审员的陪审热情。

    3、促进了审判公开。通过陪审员参加审委会，一度被学者们诟病的审委会神秘的大门，向司法民主的代表陪审员们敞开了阳光之门，其不仅可以参会充分发表个人裁判观点，而且充分了解了审委会的议事规则和个案裁判观点的形成过程，无疑促进了审判公开，延伸了审判公开的深度。

    4、加强了民主监督。陪审员参加审委会过程中除充分行使承办法官的职权外，还可以民众的身份加强对审委会议事规则的民主监督。比如审委会讨论最终的决定意见是否符合民主集中制原则，等等。

    5、促进了审委会委员们素质的提高和议事规则的规范化进程。陪审员参加审委会，无疑给委员们造成一种无形的压力，其水平到底如何，从其发言中就可以充分展现。为了不给“外人”留有口实，委员们不得不自我加压提升自身素质。就议事规则的规范化方面，那种乱发言、人云亦云式发言等，随着陪审员参会，也逐渐消失，审委会议事规则规范化程度大大加强。

    6、提升了司法公信。随着陪审员参会，审委会讨论决定案件的议事程序规则得以有效公开，审委会讨论决定案件的质量得以有效提升，这无形中都有力地提升了我院的审判质效，进而有力地提升了我院的司法公信力。

    三、陪审员参加审委会讨论案件制度的理论基础认知

    人民陪审权是指公民依照一定的法定程序，选举为人民陪审员后，依法参与司法审判过程，行使的司法审理与司法裁判的权力。陪审权入法院审委会，参与案件讨论和决定制度，是陪审权深入司法审判权的纵深延展。

    （一）陪审员参与审判委员会讨论案件制度是陪审权完整性的应有之意

    全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》第一条规定：“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”从上述条文中可以看出，人民陪审员参与人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同样的审判权。而审判权包括审理权和裁判权。审理权，是审判组织开庭审理查明案件事实的权利。裁判权，是审判组织根据开庭查明的案件事实，准确适用法律作出裁判的权利。完整的审理权与完整的裁判权的统一整体，才是一个完整的审判权。司法实践中，一般的案件其最终的裁判结果都是由独任法官或合议庭行使裁判权即可决定，但是对重大或者疑难的案件，在合议庭不能形成最终一致意见时，必须由合议庭提交法院最高审判组织审判委员会讨论决定。在合议庭提交审判委员会讨论案件时，现实中的习惯做法一般都是由主审法官或者审判长参加审委会，并向审委会汇报案情和合议庭评议意见。其实这种做法是与法理不相通的。因为，合议庭是审理案件的审判组织整体，需要对案件的裁判结果负责，有权对案件的裁判结果发表自己的意见并有权对裁判结果的形成过程保持知情权。因此，应当由合议庭整体组成人员同时参加审判委员会，由合议庭整体向审判委员会汇报案情。合议庭整体组成人员同时参加审判委员会，可以对自己的个人裁判观点向审判委员会予以充分释明，以供审委会委员予以注意和考虑，并且还可以起到合议庭组成人员之间在审委会讨论案件时的监督制约作用。因此，如果人民陪审员是提交审委会讨论案件的合议庭组织人员，其完全有权参加讨论案件的审委会，以充分行使自己的裁判权。并且《关于完善人民陪审员制度的决定》第十一条也明确规定：“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。”人民陪审员既然有权要求合议庭将案件提交院长决定是否提交审判委员会讨论决定，其就有权对其“要求”的结果知情。这种结果我们不能仅理解为案件是否提交了审委会以及审委会讨论的结论，而应还包括案件的审委会讨论过程，否则，其“要求”结果的知情权就不是完整的。人民陪审员作为合议庭组成人员，其对案件的最终裁判结果的形成经过却不能知情，其裁判权的完整性将不能得到体现，这违背了《关于完善人民陪审员制度的决定》规定的“人民陪审员参加法院的审判活动同法官有同等的权利”的规定。因此，应当保障人民陪审员参加其作为合议庭组成人员案件的审判委员会，以保证其审判权（这里是指裁判权）的完整性。

    （二）陪审员参与审判委员会讨论案件制度是陪审制度司法民主精髓的完整体现

    人民陪审员制度的精髓与政治价值在于司法民主，而民主的过程就是一个参与、公开、监督的过程。人民陪审员参加审委会，洞开审委会神秘封闭的大门，可以使民众的代表有效参与到司法裁判的形成过程之中。既是对陪审员人格尊严的尊重，又加深了司法裁判的公开程度，避免了暗箱操作的嫌疑。同时，还可以充分发挥人民陪审员制度的监督制约功能。人民陪审员参加审判活动还有一个职能，那就是司法监督，它是民主监督司法的一种具体的最直接的表现形式。人民陪审员参加审委会，可以对汇报案件的合议庭组成人员是否真实地汇报了案件的审理过程和评议过程监督，可以对审委会委员讨论案件的过程进行监督，可以对最终形成的裁判结果是否体现了审判委员会制度的民主集中制进行监督。另外，陪审员参与审委会将会促进民间智慧与司法智慧的有机整合，使司法裁判既不陷入法律的暴力，又不偏离法治的轨道，最终实现法律正义与社会正义的完美统一。

    四、陪审员参加审委会讨论案件制度运行过程中存在的问题梳理

    （一）缺乏明确的法律依据。虽然我院依据《关于完善人民陪审员制度的决定》的有关条文，推导和论证了陪审员参加审委会的理论依据，但根据《关于完善人民陪审员制度的决定》第十一条的规定，陪审员仅有要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定的权利，但是并没有明确陪审员可以参加审委会参与讨论案件。因此，陪审员参加法院审委会缺乏明确的法律依据。这导致司法实践中，法院在推行陪审员参加审委会制度时，存在着法律依据缺失的困难。比如，法院邀请陪审员参加审委会，陪审员如果不来，法院就没有明确的依据让陪审员必须来。将此作为对陪审员陪审工作的考核，也让人显得不那么理直气壮。

    （二）操作规程还需要完善。陪审员参加审委会具体的操作规程，在制定制度时，虽然经过反复论证和集思广益，但总还是存在着这样那样的缺陷。比如审理报告如何送达陪审员，如何通知陪审员参加审委会，陪审员的请假批准审查，审委会意见的反馈传达，保密措施等问题，都需要进一步的研究和完善。

    （三）陪审员参会热情不高。从陪审员申请参会的比率极低以及总是缺席请假可以充分反应出陪审员对参加法院的审委会热情度不是很高。这主要一是基于自身业务素质的考虑。有些陪审员本来参加庭审审理案件，有时都觉得是勉为其难。让其参加法院最高级别的审判组织的审委会，更是望而却步，怕出丑让人笑话；二是基于时间问题的考虑。有些陪审员本来业务繁忙，同时陪审员参会又不是硬性要求，所以能推辞就推辞；三是认识不到位。认为《决定》并没有要求陪审员参加法院的审委会，因此参加审委会是额外负担。反正不会记入陪审考核的内容。

    （四）法官认识不到位。对陪审员参加审委会的作用，有些法官还存有很大的怀疑，并且在合议庭评议时陪审员的意见已经体现，审理报告中也充分反应了，让陪审员参会是否多余，是否只是形式大于内容呢。从而导致一些法官对通知和邀请陪审员参会热情和积极性不高，能不通知就尽量不通知，能不麻烦陪审员来就不麻烦来。

    五、进一步推进陪审员参加审委会制度的建议与对策

    （一）明确陪审员参会的法律依据。可以采取修改《决定》的方式或者是由最高院作出司法解释，明确陪审员有权就某种案件（自身作为合议庭成员参加审理的案件）参加法院审委会参与讨论决定案件。

    （二）进一步修改完善操作规程。在审理报告的送达方面可以由主审法官或者审委会组织人员提前送达，并一并通知陪审员参会的有关事项，同时负责审委会意见的反馈送达工作。就参会的保密方面，重点应做好审理的报告的发放和收取工作，对陪审员的保密要求的纪律培训工作以及惩戒措施。

    （三）进一步强化陪审员和法官对参会意义的重要认识。对陪审员来说，一是要消除上会顾虑，可以就自己对案件的看法发表个人观点，没有对错高低之分；二是要使其明白上会参与案件讨论决定，是其完整行使审判权的应有职责，同时也是其行使民主监督权的有效途径。对法官来说，陪审员上会一是司法民主的具体体现，是一种政治需要，而不是单纯的司法审判的需要；二是陪审员上会并不是单纯的行使裁决权，还有更重要的民主监督权；三是陪审员上会还是审判公开的纵深延伸，更利于司法的权威与公信。

    （四）进一步做好陪审员上会的各种保障工作。要给陪审员上会提供便利，首先，要强化陪审员上会规则的培训工作，提高其上会的程序化认识；其次，要做好与陪审员及其所在单位的联络工作，使陪审员上会能及时做好工作安排，必要时法院可以出面为陪审员上会做好与其所在单位的请假手续；最后，对陪审员额外增加的经济负担，法院可以给予必要的补助。

    （五）增加陪审员上会情况的考核和奖惩。可以把陪审员参会情况作为陪审员履行陪审职责的重要考核依据，视情况可以对其进行陪审资格的任免。

    （作者单位：江苏省徐州市贾汪区人民法院）