人民代表大会制度是我国的根本政治制度,全国人民代表大会是最高国家权力机关,行使宪法和法律赋予的重要职权。1982年12月通过的全国人民代表大会组织法和1989年4月通过的全国人民代表大会议事规则,是全国人大及其常委会依法行使职权的重要制度保障。

  30多年来,人民代表大会制度经历了丰富实践,积累了不少经验成果,尤其是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强党对人大工作的领导,习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表一系列重要论述。但是,这两部法律从制定以来,一直没有作过修改。

  为贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,落实党中央决策部署,体现宪法修改、深化党和国家机构改革新形势新任务新要求,按照全国人大常委会立法工作安排,全国人大常委会法制工作委员会于2019年初启动这两部法律的修改工作。

  在经过一年多时间打磨之后,两个修正草案终于正式亮相——8月8日,全国人民代表大会组织法修正草案、全国人民代表大会议事规则修正草案提请十三届全国人大常委会第二十一次会议审议。

  全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在作草案说明时说,此次修改工作遵循了以下原则:贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,坚持党对人大工作的全面领导,通过人民代表大会制度,保证党的路线、方针、政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行;充分吸收人民代表大会制度实践的新经验新成果,适应和解决人大制度面临的新情况新问题;充分反映党和国家机构改革后,有关党和国家机构设置及其职能发生的新变化;处理好全国人大组织法、全国人大议事规则与相关法律之间的关系,做好衔接,避免简单重复。

  规定全国人大及其常委会的性质地位

  全国人大组织法制定比较早,按照多年来行之有效的立法惯例,全国人大组织法修正草案增设“总则”一章。增加规定全国人大及其常委会的性质和地位;明确坚持党的领导和人大工作的指导思想;明确人民当家作主原则;规定全国人大及其常委会加强对宪法和法律实施的监督;规定实行民主集中制原则;规定加强与各国议会和议会组织的交流与合作等。

  考虑到组织法的完整性,为体现组织法的特点,全国人大组织法修正草案对大会的任期、召集等根据宪法规定补充了相应内容。同时,根据目前实践需要增加规定:根据代表团工作需要,会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团。

  主席团在大会会议进程中发挥着重要作用,但以往主席团的职权散见于相关条文中,为了进一步突出其地位,全国人大组织法修正草案采取列举方式对主席团的职权进一步予以明确。

  适应监察体制改革需要增加相关内容

  为适应监察体制改革需要,根据宪法和监察法,全国人大组织法修正草案增加相关内容:规定国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出议案;规定对国家监察委员会及其主任的质询和罢免制度;规定常委会组成人员不得担任国家监察机关的职务。

  根据实践情况,全国人大组织法修正草案对委员长会议的职权和程序进行完善。修正草案规定,委员长会议决定是否将议案和决定决议草案交付常委会全体会议表决;通过常委会年度工作要点、立法工作计划、监督工作计划、代表工作计划、有关专项工作规划和工作规范性文件等。

  为加强代表工作,密切与代表的联系,全国人大组织法修正草案根据实践发展增加规定:常委会和各专门委员会、工作委员会应当同代表保持密切联系,听取代表的意见建议,支持和保障代表依法履职,扩大代表对各项工作的参与,充分发挥代表作用;建立健全常委会组成人员和各专门委员会、工作委员会联系代表的工作机制。

  明确会议召开准备工作提高议事质量

  对于会议召开的相关准备工作,全国人大议事规则修正草案作出明确规定。一是根据目前实际做法,增加规定会议召开的日期、地点由常委会决定并予以公布。总结此次新冠肺炎疫情发生后常委会决定适当推迟召开大会的实践做法,增加规定:遇有特殊情况,常委会可以决定适当提前或者推迟召开大会会议;提前或者推迟召开的会议的日期由常委会或者委员长会议决定并予以公布。二是增加规定准备提请会议审议的法律草案一般应当在会议举行的一个月前发给代表,必要时常委会可以在大会举行前组织代表研读讨论有关法律草案。

  为提高议事质量和效率,总结此次新冠肺炎疫情特殊背景下召开大会的实践经验后,全国人大议事规则修正草案增加下列规定:全国人民代表大会会议应当合理安排,提高议事质量和效率;明确法律草案修改稿经各代表团审议后,经进一步修改可直接提出表决稿交付大会表决;以往每次全国人民代表大会主席团第一次会议均通过本次大会表决议案办法,该办法相关内容历年都是相同的,总结吸收历年办法的内容,草案增加了表决程序。今后大会表决议案可直接依据上述规定,不再需要由大会主席团通过专门的表决议案办法。

  为加强会议公开和信息化建设,全国人大议事规则修正草案根据以往做法和今年大会的实践经验,明确大会设发言人,代表团可以根据需要设发言人。增加规定大会加强信息化建设,为代表履职提供便利。

  完善工作报告审议程序委员辞职程序

  为完善工作报告审议程序,参考大会会议工作程序规定和实践做法,全国人大议事规则修正草案增加规定:大会秘书处起草关于各项工作报告的决议草案,经主席团常务主席会议通过后,提请主席团会议审议,由主席团决定提请大会全体会议表决。根据预算法、监督法等相关法律规定和实践发展,进一步完善计划和预算审查程序。

  有的意见提出,目前常委会委员辞职采用大会确认程序较为复杂,建议适当简化。据此,全国人大议事规则修正草案将报经大会“确认”改为向大会“报告”,即将常委会接受常委会委员辞职的决定书面印发大会全体代表,不列入大会议程,不进行表决。

  根据实践做法,全国人大议事规则修正草案明确会议事项的公布程序。对宪法修正案,大会通过的法律,大会选举和决定任命、接受辞职和罢免的国家机构组成人员以及有关会议事项的公布程序作了规定。