25年磨一剑。从1995年开始单设的非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，终于迎来了“大手术”。6月28日，刑法修正案（十一）草案（以下简称修正案草案）首次亮相全国人大常委会会议。其中，尤为引人关注的就是加大了对非法集资的惩处力度。

  针对实践中不法分子借互联网金融名义从事网络非法集资，严重扰乱经济金融秩序和极大侵害人民群众财产的情况，修正案草案提高非法吸收公众存款罪的法定最高刑，由十年有期徒刑提高到十五年，将限额罚款制改为无限额罚款制；调整集资诈骗罪的刑罚结构，将起刑点由拘役提高至3年有期徒刑。

  “修正案草案对于非法集资犯罪进行的是一次不平凡的立法调整，也是非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪设立以来进行的一次‘大动’。可以说，这种调整跟目前形势的发展是契合的。”北京大学法学院教授王新分析指出，鉴于当前非法集资的态势及其危害性已经发生了极大的变化，非法集资作为一种涉众型的犯罪，已与防范化解社会风险联系在一起。在这种背景之下，立法必须要作出相应调整以满足现实需要。

  非法集资刑事立法的前世今生

  提到非法集资，就必须要提及民间融资。

  “实际上，之所以要设立非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，这与当时我国放开民间借贷、民间融资的大背景不无关系。”据王新介绍，上世纪90年代初期，随着市场经济的发展，长时间被禁止的民间融资迅速发展。但与此同时，出现了几起惊天大案，非法集资犯罪活动变得猖獗。而在非法集资高利率、高回报的挤压之下，刚开始推向市场的商业银行面临很大的冲击，也导致整个金融宏观调控出现了问题。基于此，1995年6月30日，全国人大常委会通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，单独设立了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。这些内容被原封不动地沿袭到1997年刑法之中。

  “设立这两个罪名之后，司法实践中，在打击非法集资行为时，近85%的案件最终都是以这两个罪名定罪处罚。业内将非法吸收公众存款罪称为基础罪名、兜底罪名，集资诈骗罪则作为加重罪名。因此，从这个角度讲，此次修正案草案调整了这两个罪名，基本将非法集资犯罪全部覆盖了。”王新说。

  披上“新衣”带来办案难点

  一方面，有关非法集资的刑事立法25年未变；另一方面，伴随技术进步，非法集资又穿上了“新衣”。据北京市人民检察院第一分院第三检察部主任、检察官鲁雪松介绍，从检察机关办理非法集资犯罪案件的情况看，当前非法集资犯罪的案件呈现出新的发展态势：一是打着“国企控股”的旗号，以“假注资”背书增加可信度；二是利用“工商变更”“蚂蚁搬家”等手段，隔离资产增强犯罪活动隐蔽性；三是假借“银行存管”之名，行非法集资之实；四是编造欺骗性极强的养老服务模式，让养老变“坑老”。

  “这些新的特点也成为司法机关在办案过程中遇到的难点。”鲁雪松告诉记者，首先就是调查取证难。由于非法集资案件参与人员多、作案时间跨度长，导致案件调查工作量大。其次，非核心人员的主观明知认定难。有的犯罪嫌疑人如技术人员、行政管理人员等辩解自己主观上不明知，司法人员只能通过犯罪嫌疑人供述，结合其工作职责、任职时间和薪酬水平等因素进行综合判断。

  此外，认罪认罚从宽适用也成为一个难点。“非法集资案件具有明显的涉众、专业性强、复杂度高等特征。一方面，犯罪嫌疑人认罚的把握标准难统一，缺乏依据退赃退赔量刑的明确标准，增加了量刑协商的难度。另一方面，处刑幅度与犯罪金额不匹配，导致检察机关精准量刑难度大，影响认罪认罚从宽制度适用。”鲁雪松说。

  现有框架下最大限度调整

  非法集资花样翻新，危害性不断加深。显然，目前的刑事立法已经无法满足打击非法集资的现实需要。修法，势在必行。

  王新分析，自1995年设立两罪以来，除刑法修正案（九）在废除死刑的大背景下，将集资诈骗罪的法定最高刑由死刑改为无期徒刑之外，在25年时间里，这一次是首次对两罪在立法层面“动手术”。

  值得关注的是，在提高法定刑的同时，此次修正案草案并没有对两罪的罪状作出修改。在王新看来，未对罪状作修改，这是刑法修正案长期以来的立法技术，除非特别有必要。此次修正案草案是通过调整法定刑来实现加大打击力度的目的，具体表现为三个方面：

  首先，此次修法一个非常值得关注的点，是将非法吸收公众存款罪的法定刑由两档修改为三档，法定最高刑由10年提高至15年。由于该罪是非法集资犯罪的基础罪名，其法定最高刑不能提高到与集资诈骗罪持平的无期徒刑，否则会破坏罪名体系中刑罚结构的均衡性。同时，将集资诈骗罪的法定刑由原先的三档改为两档，并且相应的法定刑起刑点也发生了变化，从而将入罪门槛以及刑罚起点拔高。以集资诈骗罪为例，按照现行刑法，该罪第一档法定刑是数额较大的，可以判拘役或者5年以下有期徒刑，修正案草案改为3年以上7年以下有期徒刑。“这就意味着一旦构成集资诈骗罪，最低的起刑点就是三年有期徒刑，最高法定刑也由5年变为7年。同样的入罪门槛条件，但是起刑点和最高法定刑都拔高了，这无疑是加大打击力度的体现。”王新说。

  其次，目前集资诈骗罪的三个法定刑档次分别为数额较大、数额巨大、数额特别巨大。在实践中，根据相关司法解释，三个档次的数额相应地被具体细化为个人涉案金额10万元、30万元和100万元。如果是单位，数额则分别是50万元、150万元和500万元。“但根据以往的司法实践，这三个档次数额之间的差价太小，尤其是第二档次法定刑，其存在的价值并不大。因此，这次修正案草案取消‘数额特别巨大’这一档，把三档变成两档法定刑，同时保留无期徒刑。这就意味着，今后个人涉案30万元就直接进入第二档的最重法定刑，即可以判处7年以上有期徒刑，直至无期徒刑。那么，在同样的入罪门槛条件下，显然处罚会更重。由于集资诈骗罪的死刑已经废除，不能仅仅基于严厉打击的需要，就静态和孤立地主张恢复死刑，这与我国废除非暴力犯罪死刑的大潮流是格格不入的。”王新说。

  此次修法还有一个重点，是将罚金刑由限额制改为无限额制，把目前50万元的最高限额改为并处罚金。“这一调整十分关键。”王新指出，最高50万元的罚金刑额度是25年前制定的，这显然是不够的。修正案草案把限额罚金制改为无限额罚金制，意味着今后法官在判案时可以根据案情行使自由裁量权，被告人或将被罚得倾家荡产。

  “总之，修正案草案目前作的调整，是在维系目前刑罚结构和罪名体系完整性基础上所能作的最大限度调整。通过调整刑罚结构，来实现法律效果、社会效果和政治效果的统一，达到加大打击力度的立法目的。”王新说。