“长江是我们的母亲河,是中华民族永续发展的重要支撑。”6月6日,全国人大常委会委员长栗战书在江苏苏州主持召开长江保护法立法座谈会时,强调全面贯彻习近平总书记关于长江保护的重要指示要求,加快长江保护立法进程。

  今年全国两会期间,全国人大环境与资源保护委员会对外透露,长江保护法已被列为十三届全国人大常委会立法规划的一类项目,纳入2019年全国人大常委会立法工作。

  这标志着长江保护立法已驶入快车道。吕忠梅和她的研究团队为此努力了23年。

  吕忠梅,现任全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任,曾任第十届、十一届、十二届全国人大代表。从1996年起,她就和团队投入到长江流域水资源保护的立法研究中,一直努力到今天。

  一次考察笃定要为“母亲河”立法

  “无论是在长江、嘉陵江上考察排污口的现状,还是沿江而下时看到的不尽的垃圾和油污,挥之不去的是沉甸甸的感触:沿岸垃圾割不断,重舟穿行浊浪间。”1996年考察长江之后,吕忠梅心情焦灼溢于言表,自此笃定要为“母亲河”立法。

  “我们当时是与长江水利委员会所属的长江水资源保护局合作,开展长江流域水资源保护立法研究,我们的计划是以调研为基础,做好立法准备。当时三峡大坝还在建,看到长江上游的污染情况,最着急的就是怎么不让污染物进入即将建成的三峡水库。”吕忠梅在日前接受本报记者采访时,拿出了近万字的调研报告,以及刊发在《法制日报》的一篇调研随笔,其中详细记录了当时长江的污染状况:

  ——沿江直排入江的一个又一个排污口,无论是雨水还是生活污水,都是经由自然冲刷的山间沟渠排向长江,雨水与污水不分流,生活污水与工业污水不分流,而工业污水与生活污水大多未经处理就向长江排放,在最近的地方,排污口与取水口距离不到100米。

  ——从重庆上船开始,至宜昌下船,满目所见的是不断的油污、生活垃圾、泡沫塑料,其间还夹杂有各种动物尸体;沿江还有难以数计的垃圾堆,既未处理,也无任何防止向长江倾泻的措施。据称,这些垃圾中有的可能已堆放了上千年,长江岸边生活的祖祖辈辈就是这样向长江直接倾倒垃圾的。

  环境保护作为一项基本国策早已写入宪法,中国着手解决环境问题也有40多年了,仅就水资源保护方面的立法,就有水法、水污染防治法、水土保持法和防洪法等4部专门法律,还有数量庞大的行政法规、地方性法规和行政规章,如此“严密”的法网,为什么在长江面前显得无能为力?

  吕忠梅说,长江流域是由上中下游、左右岸、干支流形成的完整生态系统,有生活水、生态水、生产水的不同需求,流域资源开发利用涉及的利益主体多元、利益诉求多样、利益关系十分复杂,必须有平衡各种利益关系的规则。

  “现在回想起来,1996年的条件离提出制定专门的长江保护法还很遥远,但我们当时最迫切的想法,就是希望在长江还没有被严重污染、各种大规模开发利用活动刚刚开始的时候,就能为长江流域资源保护建立一些规则,以免随着开发利用规模加大和速度加快对长江生态系统造成毁灭性破坏。因此,抱着‘预防为主’的信念,开始了立法的前期调研工作。”吕忠梅说。

  2002年把对长江水资源保护的构想写入水法

  2001年底,第九届全国人大常委会第二十五次会议对水法(修订草案)进行了初次审议。会后,因为要增加水资源保护的内容,负责修订案起草的工作班子发现了吕忠梅团队的研究成果。在长江水利委员会的大力支持下,吕忠梅参与到修法工作中。

  “这是一次难得的机会。”吕忠梅兴奋地说:“原来的水法只注重对水资源的开发利用,没有对水资源保护进行规范。这次的水法修订,就是要弥补法律理念和制度的缺失,增加水资源保护专章。”然而,事情的推进并没有想象中那么顺利。

  吕忠梅回忆说,水法修订案草案中首次提出了水质水量统一管理理念、设置流域管理机构、建立水功能区划制度等,在全国人大常委会审议时引发了很大争议。随后,委员长会议决定召开征求意见会,广泛听取各方面的意见建议。

  “当时,有一场由国务院13个部委以及一些与水资源利用有关的国有企业派代表参加的会议。会议开始后,我针对水功能区划制度、流域管理机构和权限等作了解释。我刚说完会场就爆了。有人甚至说,‘从今往后,中国只要一部水法、一个水利部就可以了’。”吕忠梅笑言,这是她第一次真正面对立法过程中的利益博弈。

  2002年8月29日,全国人大常委会会议表决通过水法修订案,水资源保护成为了专门一章。吕忠梅团队提出的建议基本上得到了采纳。“这应该是长江水资源保护立法研究取得的一个阶段性成果。”吕忠梅欣慰地说。

  担任代表期间三次领衔提出制定长江法议案

  2003年,吕忠梅当选为第十届全国人大代表。这一年,她联合时任长江水利委员会主任蔡其华等30名代表,提出了《关于制定长江法的议案》。这个议案主要基于前期的调研成果,内容相对宏观。

  “对于为长江立法,许多人觉得是异想天开。”吕忠梅说,我国没有为流域立法的传统。当年,淮河污染已经十分严重时,国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》,是专门针对淮河流域水污染防治而采取的临时措施,这个条例不仅只是行政法规层级,而且规定了期限,并不是一个常态化的立法。但淮河污染治理难、黄河生态环境恶化的严峻现实令人警醒,所以,吕忠梅一直在呼吁:“决不能等长江变成了黄河和淮河再来治理。”

  在这样的信念支撑下,尽管知道当时还做不到为长江流域制定综合性法律,但依然可以从水资源保护做起,再逐步往前推进。于是,吕忠梅团队在2012年完成了《长江流域水资源保护条例专家建议稿》。随后,继续与长江水利委员会合作,将长江立法作为专门课题进行研究。2015年,吕忠梅团队向国家哲学社会科学基金申报了以“长江流域立法研究”为题的重大科研项目并获得立项批准。他们工作的目标,就是将研究成果转化为全国人大常委会的立法决策。

  在2016年的全国人代会上,吕忠梅再次联名30多名全国人大代表,领衔提交了《关于制定长江法的议案》。这一次,她将团队的研究成果——《长江法立法构想与框架》作为附件一并提出。这份议案被列为大会议案,并交由全国人大环资委审查。而此时,长江经济带建设战略刚刚提出,看到长江沿线各省(市区)纷纷出台“建工业园区、建大城市大都市”的各种“大干快上”规划,吕忠梅格外担忧。在各种场合大声疾呼:“一定要保护好长江这条‘母亲河’!没有了长江,长江经济带何以存在?”

  2016年1月,习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会,明确指出:“当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。”这为长江经济带建设指明了方向,划了一条生态环境保护的“红线”,吕忠梅的心里松了一口气,同时加快了长江流域立法研究的步伐。

  2016年4月27日,在国家社科基金重大项目“长江流域立法研究”开题报告会上,吕忠梅代表课题组报告了“长江法专家建议稿草案”的基本设想和主要内容。同年12月,全国人大环资委在向全国人大常委会提交的关于代表议案审查报告中,对吕忠梅等代表提出的《关于制定长江法的议案》作出了如下审查结论:“长江立法涉及国家重大战略,极为重要和必要。环资委将其作为重点办理议案,建议有关部门抓紧立法前期调研论证工作,适时列入全国人大常委会立法规划。”

  2017年,吕忠梅被调到全国政协社会和法制委员会工作已经有两年,这也许是她作为全国人大代表的最后一次履职机会。这一年,她第三次领衔30多名全国人大代表提交了《关于制定长江法的议案》,并附上了《长江法专家建议稿草案条文目录》。

  研究成果全部贡献给长江保护法立法部门

  2018年4月,习近平总书记先后到宜昌、荆州、岳阳、武汉以及三峡坝区等地深入考察。看到长江严重透支,痛心地形容她“病了,病得不轻了”。

  如今,中央生态环保督察“回头看”及长江流域生态问题专项督察整改工作正在进行。吕忠梅注意到,水利部、生态环境部等都派出了督察队伍,长江经济带的司法联动机制也在逐步建立完善。

  “尽管督察可以比较迅速地解决一些面上的问题,但深层次的矛盾依然存在,长江经济带建设涉及十几部法律、七十多项权力,大家各干各的,合力何在?”吕忠梅忧心忡忡地说:“各部门依照法律都有长江流域资源开发利用保护的管理权,但是这些权力既有交叉重叠,也有矛盾冲突,还有空白真空。如果不能从法律上解决权力配置问题,权力的错位、越位、缺位依然如故,长江流域生态环境保护的深层次的矛盾将无从化解。”

  基于这样的考虑,吕忠梅团队在2018年完成了国家社科基金重大项目《长江流域立法研究》,形成了《长江流域立法研究报告》《域外流域立法比较研究》《长江法专家建议稿草案及立法理由书》等系列成果。2019年,吕忠梅将其研究成果提供给全国人大环资委。

  关于全国人大正在制定的长江保护法,吕忠梅提出了她的“中医方案”。她认为:从法律上看,长江流域资源保护目前面临三个主要问题:一是“生态优先、绿色发展”没有法治的抓手,二是长江流域的功能、利益、权力的多元冲突缺乏法律协调和平衡的机制,三是传统的流域治理的体制机制无法适应长江经济带建设的需求。这既是要为长江专门立法的理由,也是立法必须解决的问题。

  为此,必须处理好三个方面的关系:一是开发、利用与保护的关系,不能就保护谈保护;二是区域与流域之间的关系、不能将流域与区域简单割裂;三是新旧制度之间的关系,必须把握好制度传承、制度创新的度。

  因此,长江保护立法必须首先确立流域水安全、水公平和可持续发展的价值取向,考虑长江流域东、中、西部的不同发展阶段、不同发展水平、不同利益诉求,保证资源配置的公平,为可持续发展留下空间。其次是以“生态优先,绿色发展”为目标设计基本内容:一是要确定生态修复的压倒性位置;二是明确保护优先的法治原则;三是为开发利用长江流域资源设定生态红线、资源底线、经济上限;四是设立特别授权机构、统一监管权;五是完善制度体系,建立综合决策、协调联动、整合执法、多元共治、责任追究等制度。

  “这意味着为长江立法需要有更高的站位、更宽的视野、更多的智慧。”吕忠梅说,目前,最需要破解的难题,是如何建立流域立法立体多维的空间化架构、如何设计合理的权力配置原则、如何形成多元共治体制机制等三个方面。

  “形成长江生态环境硬约束机制,用法律武器保护长江母亲河。”“让长江保护有法可依,为长江经济带发展提供法律支撑。”6月6日的座谈会上,在谈到长江保护法的立法目的时,栗战书委员长如是说。