新中国成立以来，我国法院系统为落实司法权，为确保经济建设的顺利进行创造了良好的法制环境，成绩可喜。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”为保证依法独立公正行使审判权，要建立起与行政区划适当分离的法院体制。

    对现有法院体制进行改革，防止审判权受到各方面权力的干扰，克制地方保护主义、审判不公、及审判、执行的稽迟、推脱，是呈现在我国新时期法院体制变革前的一项紧要任务。怎样在大致坚持现有法院体制，克制急于求成的前提下，摸索符合我国国情既能有效防止前述不足的新型法院体制，建立吻合实际需求的法院管辖权成为了亟待探讨和克服的课题。

    一、我国法院设置体制的历史沿革

    （一）我国法院设置体制的历史沿革

    我国法院经历了由无到有，由简单到复杂的过程。在我国漫长的奴隶社会和封建社会里，司法权特别是地方司法权多由行政长官行使，没有专门的审判机关，只是在经过长期司法制度的发展和完善之后，才有了专门的司法机关，才出现了法院。这一发展演变过程，各代审判机关既有改革创新的一面，又有继承持续的一面，它们间的继承、改革与革新关系反映了我国法制文明进程。因此，中国法院的产生和设置过程中，深深地打上了司法传统的烙印，要研究中国法院的设置，也就必须考察历代司法机关的沿革与变迁。

    1．古代审判机关设置体制

    奴隶制时期，夏、商、周和春秋时代，奴隶制国家都形成了相对的国家制度以及法律。司法机构设置方面，夏商时期并无特有的司法机关。夏、商王具有最高司法、立法、行政权。国王的裁决是最高法律效力。西周和各诸侯国最先设有专职的司法官员，中央设为司寇，地方设为乡士、遂士、县士等，但最高司法权依然在周王手里。奴隶时期司法机构设立的主要特点即司法权高度集中。未曾设立专司机关。但开始有专职辅助王权最高裁判权的司官。封建社会时期，从秦伊始，逐渐设立了完整的从中央到地方、基层的司法机关并不断完善发展。秦汉设有最高司法机关廷尉；汉代尚书着手参与审讯；三国两晋南北朝时期，北齐时正式设立大理寺，司法机关称为秋官大司寇、大理寺或廷尉；隋唐司法机关为大理寺、刑部、御史台；宋在唐三司基础上增设审刑院；元朝司法机关为大宗正府；明清时期为大理寺、刑部和都察院；明朝开设“厂卫”等特务机关，清朝则创设了办理少数民族事宜的司法机关理藩院。我国古代司法与行政不分，汉到唐大致上分为三级审理，宋到清未大致上为四级审理。其中，秦汉时期地方司法机构设为郡、县两级。三国两晋南北朝时期设为州、郡、县三级；隋朝设为州、县二级；唐朝也设州、县两级。宋朝设为知州、通判。宋太宗时起在州县之上增设提点刑狱司；元朝设为行省、路、府（州）、县四级；明朝设为省、府（州）、县三级。明朝还在各州县及乡设立申明亭张贴榜文，申明教化；清为省、道、府、县四级。[1]

    2．清末至新中国成立以前的审判机关设置体制

    清末的司法机关进行了变革，将原有的刑部名为法部，成为专司机关，经管牢狱、实行刑法，监视各审判机关和检察厅的运作，同时也兼有审判权。清末将清朝固有的审判机构给与调整，将大理寺名为大理院，开始成为全国最高审判机关。大理院设卿为院长，其下设有民、刑庭，设有推事、厅长，并由推事和厅长构成合议庭开展审判活动。除审判事宜之外，大理院还有权统一诠释法令，其解释结果对各级审判厅具有约束力。大理院各审判庭和大理院各有权解释法令，但如其解释与本庭或他庭成案有差异，由大理院卿招集“总会”[2]裁判。

    除京师大理院之外，地方上设有高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅。高等审判厅设于京师及各省城，在内设有刑事、民事审判庭，其执行合议制。地方审判厅在京师、值隶府、直隶州分别设有一处。地方审判厅可依据实际情况酌情设置刑事、民事庭，其采取合议制与独任制相结合的审判原则。初级审判厅原称乡谳局、城谳局，后根据《各级审判厅试办章程》和《法院编制法》改成初级审判厅。至此，中国司法制度进人到了一个较高的层次。

    1912～1949年，中华民国政治制度复杂多样，其前后经过了南京临时政府、北洋军阀和中国国民党统治三个阶段。虽然在大多数期间，民国形式上采取资产阶级民主共和制，但事实上除少数短暂时期外，大多数期间实行的是专制制度。南京临时政府的司法权，依据《临时政府组织大纲》之规定，设于大总统所辖的行政组织之下，1912年3月11日《临时约法》公告以后，法院被规划为单独的部门从行政部门分离出来。但那是的司法体系并无变动，依旧采用清朝的旧法制，譬如3月11日颁布的《临时大总统宣告暂行授用前清法律及暂行新刑律令》及3月10日颁布的《暂时新刑律》、《暂行法院编制法》，仅仅是公示清朝法令中与民国相矛盾的各类规则作废。此阶段司法制度的特征是：①行政诉讼自立；②审判机关采取四级三审制度。在中央司法机构，大理院乃是最高审判机构，并兼单独行使权力的总检察厅，在一些省高等审判厅内部也分别设置大理分院和总检察分厅。1914年建立平政院，处理行政诉讼案件。平政院设有过肃政厅，主要职权是纠弹官吏，使得平政院兼有行政诉讼与弹劾两种权力。地方司法机关分省、县二级。省级司法机构为高等审判厅和高等检察厅一起设立，每个省可根据地方辽阔或其实际情况，可以在高等审判厅的管辖区内设置高等审判分厅。县级司法机关分为两类：①普通司法机关。设有地方审判厅、地方检察厅；初级审判厅、初级检察厅。1914年4月，废止初级审判厅、检察厅，归地方审判厅，另外增设简易分庭、地方分庭。②兼理司法机关。指司法权由县级行政长官处理而不再另外设立普通法院。[3]

    国民政府早起司法体制沿用北洋政府的，大理院是最高审判机关，接着改大理院为最高法院。审判活动继续沿用四级三审制。行政诉讼由督察院受理。1928年五院制政府建立以后，司法院成为最高司法机关，其职权为司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判，并有解释、变更判例的权力。1932年10月国民政府颁布法院组织法，改变四级三审制，采用三级三审制，分地方法院、高等法院与最高法院三级。1933年设置行政法院受理行政诉讼案件。

    3．新中国法院体制设置

    在1949年12月通过的《最高人民法院的审判组织条例》，设定了最高人民法院的组织机构。1951年9月颁发了《人民法院暂行组织条例》，规定人民法院分为三级，即，最高人民法院及其分支，省法院及其分支，县人民法院，实施三级两审终审制。各级人民法院成立审判委员会表决重大疑难案件和指示审判活动。此条例还规划了公开审理原则、人民陪审原则、使本民族语言原则以及规划了有关上诉、再审程序和人民检察院的抗诉流程。1954年9月，全国人大颁发了《中华人民共和国人民法院组织法》。按照此法的规章，人民法院的制由三级变为四级，即基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院，同时，还设有军事法院、铁路运输法院和水上运输法院等特殊人民法院。最高人民法院院长由全国人大选举，副院长、审判员、审判委员会委员由全国人大常委会任免。最高人民法院向全国人大及其常委会负责并报告工作。地方各级人民法院分别由本级人大及其常委会产生，并向本级人大及其常委会负责和报告工作。

    （二）我国现行法院设置的基本现状

    1．法院的产生、组成和任期

    人民法院是国家的审判机关，由国家权力机关产生，并对其负责，受其监督。按照我国宪法和人民法院组织法的相关规定，各级人民法院均设有院长一人，副院长、庭长、副庭长、审判员等若干人构成，并在内设有民事、刑事、行政审判庭与其他审判庭。其中，最高人民法院乃我国最高审判机关，其由最高国家权力机关产生，对其负责并报告工作，受其监督，最高人民法院院长由全国人民代表大会选举产生，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由院长提请全国人大常委会任免。地方各级人民法院是地方国家审判机构，由本级人民代表大会及其常委会产生，对它负责并报告工作，受它监督，地方各级人民法院院长由本级人民代表大会选举产生，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由院长提请同级人大常委会任免。法院院长任期与同级人民代表大会每届任期相同。最高人民法院院长每届任期同全国人大每届任期相同，地方各级法院院长每届任期同本级人大每届任期相同，连续任职均不得超过两届。在地方两级人民代表大会之间，假如本级人民代表大会常务委员会以为法院院长有必要撤换，需要报请上级法院并由其报经上级人大常委会准许。

    2．法院的分类、组织和职权

    依照《宪法》和《中华人民共和国法院组织法》的相关法条，中华人民共和国设有最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。各省、自治区、直辖市设有高级人民法院，以下为中级人民法院和基层人民法院。中华人民共和国最高人民法院是我国最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责。地方各级人民法院对产生同级人民代表大会负责。地方各级人民法院按照行政区域设置，专门法院按照实际需求设置。我国地方各级人民法院分为：基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。基层人民法院包括县、自治县人民法院、不设区的市、市辖区人民法院。由基层人民法院设若干人民法庭，作为派出机构，但人民法庭不是一个审级。中级人民法院包括在省、自治区内按地区设立的中级人民法院，在中央直辖市的中级人民法院、省、自治区辖市和自治州中级人民法院。专门人民法院是指根据实际需要在特定部门设立的审理特定案件的法院，目前在中国境内设置军事、海事、铁路运输法院等专门法院。法院审理案件，除了有关法律特定的特殊情况外，一律完全公开进行。被告人有权利获得辩护权。人民法院按照法律规定独自行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。

    3．法院管理体制

    我国法院传统管理体制的形式，大多沿袭了党政机关的管理方式对法院各项工作进行管理，即院长之下设置几个中层部门，执行院长、庭长、法官以及其他工作人员的三级纵向管理，一级管理一级，层层指示，层层掌管，行政化方式凸显。这大多原因是我国的审判机关参照于政府机构，在设立之初就按照行政体系的结构模式建立，从而使得法院一切内部组织，不管是负责审判工作的部门，还是负责襄理工作的行政管理部门，都注重内部的上下等级关系。在行政化管理体制下，法院内部工作人员包括审判员之间有严格的行政等级差别。行政化经管的特征是法院对司法审判管理与对司法行政管理使用相同模管方式，两者并无明显区别，混为一体，并且注重年末实绩，以实现年初拟定的指标管理中的各项量化目标为评先准则及奖惩根据，如案件审结率、没有结案数、发回重审数以及案件改判率、当庭宣判率、使用简易程序案件审结率、调解率等等。

    二、我国现行法院设置体制的特性

    （一）法院的地方性

    首先，我国法院的设立是根据地方各级行政区划而设立的，跟地方行政区相同，形式上造成司法权的地方性。地方各级人民法院的设置与审级和地方行政区域重合，县以上各级地方行政区域都相应地设立了法院。除此之外，我国经常注重法院的专政组织功效，与公、检、法联合办案的传统，注重现实正义，忽略流程正义。其次，我国地方各级法院人事编制的决定权在于地方。法院法官及工作人员的提拔任用，决定权主要在地方，人事管理和调动自上而下都要由地方控制。第三，我国地方各级人民法院的财务供应来源于同级行政区域地方政府财政。地方政府的财政情况以及对法院评价的好坏都与法院财政预算和拨款息息相关，地方法院一定要跟地方政府打好关系，不然不易从地方政府获取资金财物。

    （二）法院的行政性

    1．人事管理制度行政性

    我国当前法院，处理审判工作的法官和处理非审判工作的其余职员同样被称为“法院干部”，而且所有在法院工作的人，人们通常也都将其称为“法官”。在我国出现的这种情况，其本质就是未能体现出我国法官的职业尊荣性，使得从事审判工作的法官和从事非审判工作的别的工作人员之间没有本质的区分。并且，每一位法官都被放入一种阶层性的体制当中，普通法官要承受庭长、院长的指挥，官阶的划分同样彻底地沿袭了了行政体制所采用的等级方式。法官的此类级别不但象征着所谓政治报酬的区分，在我国，法院中一切工作人员，按行政阶层给予报酬与奖金，行政级别越高，象征着经济报酬越高。此外，法院治理也呈现出了一种阶级屈服的位阶。法官工作有其特殊性，需要绝对的独立性，因此，法院的治理模式同样应有它独特的一面。这类有异于其它行政机构的独特性集中表现在法官的自立和法院的独立两个不同方面。因此，行政人事管理系统真实存在弊病的原因是行政化并不能够使干涉审判的上级负相关责任；再者说，直接实行审判的法官则也能够以遭到行政化干涉为理由推诿他的职责，还有可能在此原因下摄取不正当福利。如此一来，法院的行政性使得职责的实现不可以像行政机关一样直接贯彻到底。院、庭长的批案制就是一例。批案制度其实就是一种不是直接办案的做法，批案人虽然不是直接经手办案，但是在相当大程度上关系着案件的判决。并且，实际案件经办人也托词批案制的现实原因从而将办案的义务推诿给了批案人。笼统的责任，使责任最后不了了之。虽然严格来说，并没有法律规定案件最终审理结果务必由院长、庭长审批，但是行政化管理模式却在无形中发挥着作用。这是对法官独任制的一种推翻，这使得上级领导能够轻便的干涉具体案件的处理。

    2、监督制度行政性

    依照1984年7月28日，最高人民法院和国家机构编制委员会出台的《关于设立各级人民法院监察机构的通知》，最高人民法院和各高、中级人民法院设有监察室，基层人民法院设专职监察员。监察室是法院的内部设立的机构它与法院纪检组是相同的人员但是挂着两块不同的牌子。1989年8月15日，最高人民法院颁布《关于建立法院系统监察机构若干问题的暂行规定》，详细提出各级人民法院监察室重要负责行政监察工作的职业机关。人民法院监察工作实施分级监察管辖。同级人民法院监察部门监察所在法院各部门及工作人员，上一级人民法院监察部门需要时可以接理下级人民法院监察部门管辖范围的案件。上级监察部门接理下级监察部门的案件，绝对是违反法院独立规定的，其本质就是上级对下级的干预。审级制度监督之外再设行政监察，上级法院监察部门能够监察下级法院的审判活动，直接是强化了上下级法院间的行政化特性。

    3、审判管理行政性

    在审判工作的组织协调管理方面，人民法院依然更多的采用等级审批、首长负责的模式。具体表现为：上级法院对下级法院的干预过多、各级法院内部管理中沿袭很多行政管理模式等等。在我国的法院系统中，法院院长不但是法官而且是行政领导，庭长要听从院长的指导，法官要恪守庭长的指导，此类管理模式将会导致审理案件的法官将领导的批示作为审判根据。缘由是法官的报酬增加和职位提拔要经过行政领导的举荐和批示，法官不能脱离领导而独自行使审判权。

    4、错案责任追究制行政性

    错案责任追查制度对落实司法公正起到了相对积极的功效。与此同时，缺点也愈来愈突出。在法院内部，实际进入审判委员会讨论决定的案件就比例而言自80年代起到90年代前期的趋势一直是下降，在许多法院甚至审判委员会已基本不讨论民事案件了，但是90年代后期由于错案追究制，实际导致主办案件的法官主动提交审委会讨论的案件数量一度增多，导致主审案件的法官或法院为避“错案”更多请示审理上诉案件的上级法院和法官。此种错案追究体制在落实的时候很多地呈现出行政化的趋势，对法官责任的追查采用行政处罚的方式本来就是未曾考虑到法官审判工作的独特性。

    三、建立与行政区划适当分离的法院体系

    （一）省以下统一法院人财物管理

    十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”

    1．统一管理非垂直管理

    当前普遍观点认为，我们国家司法机关依据行政区划而设立造成了司法地方化，不利于司法独立。因此，实行省以下地方人民法院的人、财、物由省级统一统管。地方各级人民法院的经费由省级财政统筹，中央财政对部分经费进行保障。人、财、物统一管理并非垂直管理，即司法机关的人事管理掌握在省委手里，并非省级法院，尤其是法院院长不能由省级法院任免。省级以及省级以下司法机关的法官，由省、自治区、直辖市党委统管，由省、市、区高级法院提名，再由同级人大常委会任免。法院干警编制将由省级人民法院统一管理、调度。依据各个地区人口、案件的具体情况，合理安排人员，处理不同地区法官忙闲不等的缺陷，和上下级法官调动的问题。在法院的人、财、物统一管理方面。孟建柱提出，“地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。今后各级法院、检察院的工资、办公经费由省级财政负担。办案业务经费、业务装备经费由中央财政负责。追缴的赃款赃物，诉讼费用，由省级财政统一管理，上交国库”。[4]值得考虑的是，法院人、财、物统一到省级后，虽然克服地方化保护的问题，但仍解决不了去行政化的问题。

    2．建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

    建立与行政区划适当分离的司法管辖制度主要克服司法资源不均的矛盾。在我国中、西部地区，人口稀少、地域狭小、案件较少的县，在今后也许不再设基层法院。有观点提出，相邻多个县的案件将集中到一个法院去处理。让集合起来的县一级人民法院建立巡回法庭或派出法庭处理。此模式派出法庭审判的结果，具有派出法院的功效，也即高级法院派出法庭，等同于高级法院；最高法院的派出法庭，等同于最高法院。不过这一观点在现有法律前提下实施具有一定障碍，依照国家诉讼法的相关之规定，审理案件实施按照级别管辖、地域管辖的原则，例如普通民事诉讼案件通常在基层人民法院一审，在中级人民法院进行二审，但是假如省级法院设立的巡回法庭进入此案，将使基层法院一审的上诉案件由高级法院受理。

    3．县一级法院或将不设行政庭

    司法地方保护中最突出的问题之一便是“民告官”的行政案件，孟建柱在其文章中讨论司法管辖与行政区划适当分离之时，指出，“通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件”。[5]贵州省贵阳市中级人民法院在2007年成立了我国首个环保法庭，时至今日环保法庭已笼盖了高级法院、中级法院和基层法院，落实了与行政区划适当分离。大概的改革方式是推行行政案件提级处理，即将把本来由基层法院处理的的行政案件提级由中级法院处理；同时，把原本由中级法院处理的案件提级由高级法院处理。今后的基层法院也许将不设置行政法庭。

    （二）巡回法庭制构思设想

    在国际上，不管是英美法系国家还是大陆法系国家，不管适用联邦制还是单一制，全都将全国划分为若干个司法区，将司法区作为基石设置法院等司法机关。司法区的设置尽量不与行政区域发生重合，即使确有完全重合的情况，也是出于司法目的，而不是考虑行政的需要，以避免行政权对司法权的干扰或影响。在我国，由于司法对行政长期存在的人财物依附关系，加之受传统思维模式根深蒂固的影响，司法权地方化和行政化的倾向越来越严重，只要司法辖区与行政辖区完全重合，这一弊端就不可能从根本上得到消除。因此，借鉴有关国家的成熟模式，结合我国的具体情况，合理划定司法区域，使司法区域尽量不与行政区域重合，并按司法区设置法院，以从根本上摆脱来自地方的控制或影响，就变得越来越迫切、越必要。这样就需要打破现有的法院设置框架，根据人口多少、纠纷数量、交通条件、通讯状况、管辖范围等，按照“两便”原则划分司法区，按司法区设置各审级法院及其派出机构。由于我国国土辽阔，可将全国分为大、中、小三种司法区，依司法区为根据设置各级法院。例如把全国划分为七个大司法区，每个大司法区再设置一个大区法院;再把每个大司法区划分成若干中型司法区，设立相应审级的法院;每个中司法区又可划分为若干小型司法区，也设立相应审级的法院。设立司法区不必受现有行政区划的限制，只需考虑审判工作的需要。同时为了便于诉讼，均可根据工作需要，分设若干个巡回法院或分院，或派出若干个巡回法庭分布在司法区域内，行使本审级法院部分案件的司法管辖权。但这种方案实施成本高，难度大，好处是可以使司法权和地方行政权完全割裂开，更有利于法院依法独立行使审判权。

    也有观点认为，根据司法区设置法院，虽然可以克服地方主义，但如果打破现有的法院建制和行政区划，全面整合的任务过于庞大，由此带来的诸多问题一时难以解决，推行的难度较大。再者，司法区和行政区重合并不必然导致地方保护主义，只要相关体制和机制的改革能够切实保障法院依法独立行使的审判权，是否跨行政区域设置法院并不重要。比如，仍可按行政区划建立相应的司法区，只需把目前对法院的“块块管理”模式改为按“条条管理”，全国人大产生最高法院和高级法院，任免此两级法院法官也肩负经费保障，省级地方人大产出中级法院和基层法院，任免其法院法官同时肩负其经费保障;或者全国法院和法官统由全国人大产生、任免，司法经费统由国家保障，这样能够在法院设置体制上体现国家法制的统一和法治原则。不管何种观点，“改革都是摸着石头过河”，都有待实践中摸索前行。

    四、结语

    法院体制改革是一项艰难的课题，应当得到相关法律法规和认识理念的支撑和承认，也思考到改革后所引起的一系列问题，笔者支持法院体制突破与行政区划相同的现状，增加根据事务管辖的专门法院。由于我国法院体制沿袭了很多的历史文明，法院体制改革也无法一步到位，只有采用循序渐进的方法改良，因此改革所建立的法院体制也许不是所渴望的体制或模式，但是对必要的制度探讨与现实状况的需求，它也很有利于去实现社会公平与正义。

    （作者单位：江西省石城县人民法院）

    【参考文献】

    [1]杜向前、赵丽君：“中国古代司法机构设置之变迁研究”，载《中国刑事法杂志》，2005年第1期。

    [2]“总会”即由大理院院长、下设民刑庭推事和厅长组成。

    [3]张晋藩：《中国法制史》，中国政法大学出版社1998年版，第330-331页。

    [4]孟建柱：《深化司法体制改革》，载《人民日报》，2013年11月25日。

    [5]参见同注4。