【内容摘要】检察机关充分利用乡镇检察室建设贴近群众、掌握民情、了解民意的优势,进一步明确工作职能,转变工作重点,延伸法律监督触角,是新形势下农村社会法治的迫切需要,是中国特色社会主义检察体制的新探索,它的设置对于优化检察职权配置、巩固党在农村的执法地位、强化农村法律监督、保障农民合法权益等具有不可替代的作用。通过探索检察机关设立乡镇检察室参与和推进社会管理创新的必要性和可行性,分析检察室运作中遇到的困难和问题,提出检察室从职能、组织机构、人员配备、内部设置、运行方式五个方面参与社会管理创新的路径,从而认为检察室参与和推进社会管理创新大有可为、大有作为。

　　【关键词】乡镇检察室 职能定位 社会管理创新探索

　　党的十八大报告中明确提出,要在全面建成小康社会进程中推进实践创新、理论创新、制度创新,强调坚持以人为本、全面协调可持续发展,构建社会主义和谐社会、加快生态文明建设,形成中国特色社会主义事业总体布局,着力保障和改善民生,促进社会公平正义。最高人民检察院曹建明确要求,要推进检察工作重心下移,坚持检力下沉,进一步加强涉农检察工作,积极参与加强和创新农村社会管理,稳步推进派驻检察室建设。山东省院吴鹏飞检察长也在讲话中特别强调,要坚持民生优先导向,更加主动地听民声、察民情,深入了解人民群众对检察工作的新期待、新要求,进一步完善民生检察服务工作机制,健全群众诉求快速办理和协调联动制度,大力推进规范化、信息化和社会化建设。

　　由此可见,乡镇检察室建设既有利于检察机关参与社会管理创新,也更容易成为检察机关联系群众、服务群众的纽带和桥梁,反映群众诉求、开展群众工作的窗口和平台。实践中,当前乡镇检察室的设立有两种模式,一种在乡镇一级独立设立,作为基层检察院的派出机构;另一种是巡回工作方式,一般与其他司法部门共建工作平台,协同开展工作,共同为乡镇服务。在现阶段,独立派驻的模式更适应新形势的发展需要,更能结合乡镇的社会法制现状,充分发挥法律监督职能,依法履行法律赋予的职责。基于此,笔者结合所在检察机关乡镇检察室建设工作实践,围绕乡镇检察室职能、机构、人员、设置、运行等方面的问题,提出如下对策和建议。

　　一、找准职能上的合理定位

　　充分利用乡镇检察室贴近群众、掌握民情、了解民意的优势,进一步明确工作职能,转变工作重点,使之真正成为发挥乡镇检察室控告申诉检察职能,依法受理、妥善处理群众举报、控告和申诉,积极化解矛盾纠纷;发挥犯罪预防职能,加强对乡(镇)、村等基层组织国家工作人员职务犯罪的预防,加强对流动人口、无业人员、青少年犯罪的预防;强化监所检察职能,重点做好对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的监督管理和教育转化工作;积极参加社会治安综合治理,广泛开展法制宣传教育,切实维护辖区社会和谐稳定。这既是近年来对设立乡镇检察室提出的具体要求和职责定位,又是各级检察机关围绕服务经济发展而进行大量有益探索的基本共识。

　　怎样使乡镇检察室的职能不缺位、不越权,这对乡镇检察室实现健康发展至关重要。结合乡镇社会法制现状,乡镇检察室要充分发挥法律监督职能,依法履行好八个方面的职责。

　　首先,将查处乡镇职务犯罪作为乡镇检察室的首要职能。要充分利用人民群众的信息优势,及时发现乡镇基层组织人员职务犯罪案件线索,特别是在新乡镇建设中涉及土地征用、批租,征地补偿费用,政府专项资金拨付,优抚、扶贫、移民、救济款物的管理等环节出现的职务犯罪案件线索,以及国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、失职渎职给农民群众造成重大经济损失和侵犯人权造成严重后果的犯罪案件线索,配合反贪部门和反渎部门进行查处,让最为群众痛恨的乡镇贪污腐败行为无处可藏。>>

　　其次、建立职务犯罪预防网络,预防乡镇职务犯罪。要针对可能滋生犯罪的经济领域,协助有关政府部门提高对法律政策的把握能力,规范干部的行政行为,协助基层管理组织从制度上遏制腐败,积极推广、完善先进的乡镇经济管理模式。在刑事犯罪预防工作中,要紧密配合地方党委,整合各种资源,督促涉案单位和犯罪易发单位完善管理,从源头上遏制犯罪发生。乡镇检察室应致力于简化行政程序,着力推进政务公开。通过充分发动群众,建立有效而反应迅速的职务犯罪预防网络,以减少乡镇中存在的无理上访等问题。>>

　　第三、加强对公安派出所和人民法庭执法活动的法律监督。乡镇检察室要对工作中发现的公安派出所、人民法庭执法不公正、不规范问题及时处理和纠正。对公安机关和人民法院工作人员涉嫌玩忽职守、贪赃枉法的,要依法及时介入调查。>>

　　第四、参与社会治安综合治理,做好矛盾纠纷排查化解工作。要充分发挥乡镇检察室的“窗口”作用,通过受理举报、控告、申诉工作,主动与司法所、派出所加强沟通和配合,及时排查化解矛盾纠纷。同时,要大力开展法制宣传工作,在辖区的学校、企业开展形式多样的法制宣传活动。>>

　　第五、监督并配合社区矫正工作。乡镇检察室要参与各乡镇的社区矫正工作,深入社区矫正组织,配合矫正执行主体确定矫正的重点、制定有效的矫正方案。同时全面履行法律监督职责,督促对矫正对象的登记分类、教育管理、考核奖惩等制度的落实,接受被矫正对象及其家属的控告,纠正不当的执行行为,维护矫正对象的合法权益。>>

　　第六、参与民行检察监督职能。乡镇检察室可以受理公民对于民事、行政裁判和执行不服的申诉,并配合上级民行检察部门对抗诉案件进行必要的调查,收集乡镇人民法庭审判人员涉嫌职务犯罪的线索。>>

　　第七、协助解决农民信访问题。乡镇检察室要积极承担维护农民信访民主权利和促进信访法制化的双重责任。对于群众反映属实的、应由检察机关自身管辖的问题,要依法处理好,并依法对应由公安机关、法院行使管辖权的信访问题履行法律监督职责。并通过跟踪催办、协助接待、开展法律咨询等形式,协助并监督政府部门解决好信访问题。

　　第八、依法维护社会秩序、行政权威和农民的合法权利。要积极发挥乡镇检察室贴近基层贴近群众的优势,要对个别借上访无理取闹、打击报复或扰乱社会秩序的人进行及时劝诫,对无理缠访构成犯罪的,积极协同有关部门坚决依法惩处。在这一点上,沂水县检察院沂城检察室有成功的范例:2012年,沂水镇部分群众持续上访,矛盾复杂突出,问题悬而未决,检察室介入后,从群众普遍反映的村干部涉嫌经济问题入手,在深入调查研究的基础上,协助反贪局、反渎局深挖案件线索,找准矛盾焦点,先后查处各类犯罪嫌疑人6人,并延伸服务触角,帮助相关部门堵漏建制,为国家挽回税收损失1500余万元,有效化解了矛盾,平息了该社区多年的群体上访,受到党委政府和人民群众一致好评。

　　二、做到组织机构上的合理定位

　　现行《人民检察院组织法》对乡镇检察室的法律地位没有作明确规定。《中共中央办公厅关于印发〈关于地方各级人民检察院机构改革的意见〉的通知》、最高人民检察院《关于地方各级人民检察院机构改革的实施意见》等文件,虽然将乡镇检察室与人民法庭相提并论,但对其法律地位亦未作出规定。明文规定的,目前仅限于最高人民检察院制定的《工作条例》。按照全国人大常委会有关司法解释权的决定,最高人民检察院有权对有关检察工作的事项作出解释,但按照依法治国的基本方略和国家机关组织法的基本原则,乡镇检察室的地位应当由国家法律明文规定,而不应由检察机关自行确定。从检察实践来看,乡镇检察室的法律地位应确定为基层人民检察院派驻乡镇的工作机构,《人民检察院组织法》应加以明确。

  　从检察实践来看,乡镇检察室的组织体制比较混乱。有的属于基层检察院派驻机构,与基层检察院其他科室相平行,受检察长直接领导;有的属于反贪局派出机构,与反贪局的科室相平行,受反贪局长领导;有的表面看属于基层检察院派出机构,而实际上与检察院的科室是两块牌子、一套班子,成了科室的派出机构和附属物;有的属于基层检察院和乡镇党委共同的派出机构,表面上一块牌子,实际上双重领导;有的名义属于基层检察院的派出机构,实际上是乡镇党委的派出机构,仅仅在业务上接受检察院指导。

　　上述情况不利于乡镇检察室的健康发展,也不利于检察机构的统一规范。按照法治、精干、统一、效能的原则,乡镇检察室作为基层人民检察院派驻乡镇的工作机构,应当与基层检察院其他工作部门相平行,受检察长的直接领导。基层检察院的职能部门,在其职能范围内,对乡镇检察室的相关工作实行归口管理,负责工作指导。

　　三、实现人员配备上的合理定位

　　最高人民检察院制定的《工作条例》是乡镇检察室人员配备的依据。其第5条规定:“乡(镇)检察室配备检察员、助理检察员、书记员若干人,设主任一人,根据需要可设副主任一人,主任、副主任由检察员担任。”

　　在乡镇检察室的人员配备上,应当因地制宜,方便管理,有利于开展工作,一般应遵循四项原则。

　　一是依法配备原则。乡镇检察室的人员编制,属于中央政法编制,乡镇检察室的人员是检察机关的公务人员。乡镇检察室的检察人员,应当由基层检察院从本院具有检察人员资格的人员中择优挑选,不能聘用社会上的人员或乡镇等其他单位的人员。乡镇检察室的工勤人员,也应当根据各地的具体情况,由基层检察院按照用人条件,统一录用或招聘,而不应由乡镇或乡镇检察室自行解决。

　　二是精干效能原则。乡镇检察室的人员,应当尽量精简、精干。可根据工作需要,挑选年纪较轻、事业心强、敢闯敢为、善于协调的检察人员担任,以提高工作效能。同时,有必要将新进检察院工作的人员派到检察室接受锻炼,以老带新,使其尽快熟悉基层检察工作后,再进入科室挑大梁。

  　三是优化组合原则。乡镇检察室人员的年龄结构、知识结构、素质结构等,必须力求扬长避短,实行优势互补。从理论联系实际的角度出发,让学有所长的年轻干警在检察室工作实践中找到自己的位置,提高群众工作水平,切实把检察室作为培养检察业务骨干的主阵地。

　　四是回避交流原则。乡镇检察室的检察人员一般避免在出生地、成长地任职。根据实际工作需要,调整人事安排,一般情况下,让在检察室任职3年的必须及时交流,任职5年的必须换岗。这样既能调动工作积极性,也能规避执法风险。

　　四、把握内部设置上的合理定位

　　乡镇检察室的设置应按照“方便群众、有利监督”的原则,根据本地的地域、人口、经济、政治、文化和交通等实际情况,结合检察工作需要,在重点乡镇或中心乡镇设立检察室。与法院设置的中心法庭相对应,不宜太多太滥,每个检察室一般可考虑管辖1至3个乡镇为宜。乡镇检察室的设立牵涉社会的诸多层面,要注意协调处理好各方关系,按步骤稳步推进。

　　一是策划。乡镇检察室的设立应该建立在调查研究的基础上,群众的需求和愿望是乡镇检察室设置的前提。在经济快速发展、社会问题层出不穷的新时期,乡镇基层行政人员面临着许多法律困惑,这种困惑和困难是现有政法基层设置结构无法全部解决的。各级人民代表大会的代表意见和建议反馈的情况显示,各级代表都希望检察机关凭借自身的职能优势,给予乡镇基层法律方面的指导和帮助,呼吁检察机关开辟与乡镇基层经常性联系的途径,建议检察机关要提升法制宣传和犯罪预防工作的广度和力度。在这种需求下,有计划地落实乡镇检察室设置是合适的。

　　二是协调。设置乡镇检察室单靠检察院自身的能力是远远不够的,基层检察院要就布局方案专题向当地党委、人大、政府、政协汇报,争取领导的重视和支持。在工作全面推开之前,要召开一次全市各乡镇、街道办事处主要负责人和基层检察院有关人员共同参加的协调会议,统一思想认识,做好前期准备工作。

　　三是设置。乡镇检察室的设置需要具备多方面的条件,既有办公设施等硬件建设,又有运行流程、制度保障等方面的软件配套。在建立乡镇检察室办公楼有困难的地方,应积极寻求当地政府的支持,解决好办公用房。管辖人口20万以上的乡镇检察室应有专门的办公楼,并按照《工作条例》的要求配齐人员,配备车辆,常年办公。

　　四是推进。乡镇检察室的设置,基层检察院可采取先试点再推广的步骤进行,在推进阶段,“一把手”要亲自抓,要确定一名分管领导具体负责。在乡镇检察室的运行中,要建立院领导包片责任制,加强制度建设,工作职责、工作范围要具体化。

　　五、做到运行方式上的合理定位

　　面对新的形势和任务,基层检察机关不断增强政治意识、大局意识、忧患意识和责任意识,把加强派驻检察室建设作为基层基础建设的首要任务,科学规划、合理布局、有序实施、深入推进,力求全面做到派驻检察室职能规范化、机构正规化、运行标准化和队伍专业化建设。

　　以笔者所在的临沂市为例,对乡镇检察室建设均做到整体规划、统一规范,在机构编制、人员配备、经费保障等方面,积极争取党委、政府的倾力支持,对新设立的检察室从设置、构造、布局进行科学规划和设计,坚持高规格设计,高标准建设。如去年十月,山东沂水县检察院新建的沂城检察室占地10亩,建筑面积3800平方米。检察室做到统一布局、标识,内设群众诉求服务中心、疏导室、调解室、职务犯罪警示教育展室等职能机构,并将信息化和高科技融入其中,建立高清晰的视频会议室、开通四级检察专线网、统一配备计算机、传真机、扫描仪等现代化办公设备。

　　这些新建的检察室在履行受理辖区内群众的举报、控告和申诉,对乡镇公安派出所、人民法庭、司法所等部门的执法、司法情况进行监督,受理职务犯罪案件线索,积极协助查办和预防职务犯罪,协助监所检察部门对监外服刑人员的监管工作实行法律监督,参与社会治安综合治理、社区矫正等主要工作职能的基础上,进一步构建起检察室、民生检察联络站、民生检察联络员“三位一体”的基层检察工作网络体系,为群众提供更加便捷的法律咨询和服务,做到多渠道、多途径受理群众诉求,及时消除矛盾隐患,维护社会稳定,使其成为检察工作新的增长点。

　　综上所述,派驻乡镇检察室是各级检察机关向基层延伸法律监督职能和服务社会主义新农村建设的重要举措和平台。各级检察机关应当以改革创新的精神,紧紧把握时代的脉搏,继续深入探索、建立健全派驻乡镇检察室的长效工作体制机制,全面推进派驻乡镇检察室建设工作,全面提升派驻乡镇检察室整体工作水平,以更好地发挥检察机关服务大局、服务基层、保障民生、民利的积极作用。