时下,“延伸法律监督触角”已然是检察实务和理论界非常时髦的词语,也是当下检察机关亟待探索解决的一个重要课题。然而,“法律监督触角”是什么,产生的背景、历程,为什么要延伸,怎样延伸,延伸到哪,有哪些延伸载体和平台,目前尚无统一定论,相关阐述不够详细系统。为了进一步深化对“延伸法律监督触角”的认识,明确“延伸法律监督触角”的方向,进一步实现检察工作重心下移,促进依法行政和公正司法。笔者现就此课题略陈管见,权作引玉之砖。

　　一、延伸法律监督触角的概念探析

　　何谓延伸法律监督触角?目前尚无一个明确、统一的概念。理论界和实务界的主流观点更多的乃是囿于检察机关出台的较为抽象的指导性文件,并结合零散的实践经验的总结。2010年,高检院印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》,特别提到以乡镇检察室为载体延伸法律监督触角。因此,有人把派驻乡镇检察室等同于延伸法律监督触角,这种认识是狭隘的、片面的。事实上,派驻乡镇检察室仅仅是延伸法律监督触角重要载体之一。有学者认为,作为法律监督机关的检察机关,必须着力抓好基层检察工作,通过检察院各部门和人员的各种业务活动,将法律监督工作延伸和拓展到基层一线。笔者比较赞同上述的观点,“延伸法律监督触角”的“法律监督”是指检察机关作为国家的法律监督机关,通过履行宪法和法律所赋予职责所发挥的检察职能作用,监督一切严重违反法律的行为、保障宪法和法律统一正确实施;“触角”,是一个生物学概念原指昆虫重要的感觉器官,主司嗅觉、触觉作用以及听觉作用,可以帮助昆虫进行通讯联络、寻找食物等活动。在这里是指依托检察职能或检察工作建立的获取外界线索和信息机制和平台;“延伸”就是指检察机关职能或者业务通过一定载体或形式进行拓展。综合起来“延伸法律监督触角”,也就是我们通常讲的延伸检察工作触角,是指检察机关为实现检察工作重心下移,切实畅通群众诉求渠道,推动三项重点工作深入开展,促进依法行政和公正司法,在履行检察职能过程中,进行一系列的创新和探索,从而构建新的检察工作机制和平台,使检察机关的服务领域和服务渠道得以拓展和延伸。

    二、延伸法律监督触角的探索历程

   “延伸法律监督触角”这一概念最早起源于派驻乡镇检察室探索实践,但随着该项工作不断地探索和创新,其内涵和外延不断扩展和丰富,已不仅限于派驻乡镇检察室一种载体,呈多元化发展趋势。

    (一)“延伸法律监督触角”以乡镇检察室为单一载体阶段。1979年随着检察机关的恢复重建,向乡镇延伸检察职能迅速引起检察机关的重视。从1982年开始,检察机关陆续在一些经济发达、人口密集、交通便利的重点乡镇设置了派驻乡镇检察室;为规范和推动检察机关派驻乡镇检察室的建设,高检院于l989年l2月颁布了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例(试行)》。于1993年4月又颁布了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》,进一步促进了派驻乡镇检察室的发展。截止1993年,“全国已在重点乡镇设置检察室1020个,设置税务检察室2613个;此后,全国各地不仅大规模地派驻乡镇检察室,同时还建立了税务检察室等各种派驻其他单位甚至企业的的检察室,但在派出检察室的建设过程中逐渐出现诸多问题,如“盲目设置、一哄而上,权限范围过宽、过滥且又缺乏有效管理、制约;工作人员专业水平低,工作极不规范,越权办案、非法插手经济纠纷、变相羁押等现象时有发生。”[1],因此高检院于l993年7月下发了整顿检察室的通知,要求除派驻乡镇检察室、税务检察室之外的其它各类检察室予以撤销;整顿控制阶段。从l998年2月开始,全国政法机关开展了历时近一的集中教育整顿活动。在此期间,各地开始对检察室设置的必要性进行反思。2001年3月中共中央明确要求:“调整派驻乡镇检察室设置”。

    (二)“延伸法律监督触角”以乡镇检察室为代表的多元载体阶段。2009年以来,高检院先后下发了《关于贯彻落实<中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》、《2009—2012年基层人民检察院建设规划》等一系列文件后,海南省率先在全省范围内全面开展基层检察院派驻乡镇检察室工作有声有色,有为有位;以江西省丰城市检察院积极探索,不断创新,在全市设立4个乡镇检察室,派出19名检察官“下沉”到基层一线,逐步探索出了法律监督岗、矛盾排除岗、预防服务岗“三岗联动”的乡镇检察室全新模式,并在全宜春市检察机关推广。这些地方的探索实践进一步推动了全国范围的“延伸法律监督触角”实践。2010年高检院下发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》,各地检察机关对派出检察室为主要载体的“延伸法律监督触角”工作日益重视,有选择地开展部分试点工作,并进行了一些行之有效的探索,呈现以派驻乡镇检察室为主要载体,检察工作站、检察联络站、下访、巡访、定点访为辅多元化“延伸法律监督触角”载体趋势。

    三、延伸法律监督触角的载体和平台枚举

   (一)派驻检察室。近年来,全国各级检察机关积极探索延伸法律监督触角、促进检力下沉的途径方式,扎实稳妥推进派驻基层检察室建设。截止2011年,全国共有 28 个省、市、自治区检察机关设置派驻基层检察室 1895 个,配备工作人员5291 名。[2]以派驻检察室发展较好的海南为例,该省 36 个派驻检察室,通过走访乡镇、村委会、国有农场和企业,接待群众来访,依法化解各类矛盾纠纷,处理上访案件,维护农村的社会稳定。派驻检察室是最古老、最实用的延伸法律监督触角的平台,其优点是工作场所固定、工作人员固定、运行规范、机制长效化,效果显著。但也存在人员配置不足、运行费用高、资源消耗大不适用经济欠发达地区的缺点。

    (二)乡镇检察室+检察工作站+检察联络员+检察信息员+信息化(江西丰城模式)。2010年,经丰城市委常委会专题研究同意并正式下文,在全市分区域设立了4个派驻乡镇检察室,在全市32个乡镇(街道)2个大型国有企业和1个工业园区设立了35个检察工作站,在556个村委会(自然村、社区)聘任了692名检察联络员和检察信息员。构建起了“一室一站两员”组织网络体系,逐步形成了法律监督岗、矛盾排除岗、预防服务岗“三岗联动”的乡镇检察室;开通了连接本院、检察室的“服务民生、检调对接”远程视频接访系统,群众可就近前往所在派出乡镇检察室表达诉求。该模式的优点是网络体系发达、覆盖面广、渗透深、资源整合及信息化程度高、检察触角灵敏、职能规范、岗位明确、效果显著;不足就是检察联络员、检察信息员不是检察院自己的在编职工,专业化水平不高,“两员”经费来源紧张,福利待遇不高,工作积极性不强,影响组织网络效能充分发挥。

    (三)涉农检察工作站(派驻农村检察室)。如,陕西省富平县检察院抓住化解涉农矛盾这一工作主线,不断深化涉农检察工作新机制建设,把法律监督触角向基层延伸,建立了覆盖全县所有乡镇的 22 个涉农检察工作站,以涉农检察工作站为依托和平台,向农民群众承诺随时开展预约接访、下访、巡访活动。该平台特点是覆盖面广、针对性强,能及时解决群众的法律诉求,切实有效预防和减少影响农村社会稳定问题的发生。

    (四)社区、村检察联络室。如,黑龙江省大庆市红岗区人民检察院结合区情实际,立足检察职能,建设检察联络室, 不断延伸法律监督触角维护社区和谐安定进村屯,构建圆心辐射网,维护农民合法权益进企业,推行三三预制,保障企业健康发展。该载体的特点是辐射面广,服务针对性强,机动灵活,但如果派出院人员不多、检力不足情况下容易流于形式,出现有牌无人空壳现象。

    (五)法律监督触角向海事领域延伸。如辽宁省大连市人民检察院近年来为延伸检察职能实行大民行格局,将原来的一个处分设为民事检察处和行政检察处,并增设全国首家海事检察处,实现了民事、行政、海事检察的三位一体分工不分家。同时,大连市两级检察院还重点解决了个别基层院存在民行机构长期合署办公和人员不足问题。该模式开辟了延伸法律监督触角新领域,启发了法律监督触角延伸新思维,三位一体资源高度整合,资源综合利用率高。

    (六)定点接访加巡回接访模式。广东省化州市检察院不断强化为民意识,创新便民路子,主动变坐等群众上访为检察官下访巡访,把法律监督的触角延伸到基层,切实畅通群众诉求渠道,促进依法行政和公正司法。根据基层党委政府和群众要求,在化州 5 个镇设立固定接访点,在其他镇区设立巡回接访点,实现“中心镇定点接访,边远镇巡回接访”布局。该机制特点是简便灵活、机动性强、定点加巡回接访零距离、不遗漏、无盲区。

     四、延伸法律监督触角应当遵循的原则

    (一)必须坚持从实际出发,实事求是原则。延伸法律监督触角、促进检力下沉,要坚持解放思想,实事求是,与时俱进,通过延伸法律监督触角,为加强基层检察工作、推进三项重点工作落实,提供坚强的组织保障;要紧密结合本地区、本单位的实际情况进行,绝不能为了检力下沉而下沉,不能为了设立检察室而设立检察室,要牢牢把握住当前工作所面临的形势和任务,并对工作中出现的新情况、新要求及时作出判断,在延伸检察工作触角的方式方法上采取比较实际可行的做法,做到原则性和灵活性相统一。

    (二)必须坚持以史为鉴,面向未来原则。既要吸取过去的教训,又要总结今天的新鲜经验;既不能因噎废食,又不能一哄而上。检察机关曾有过设立基层检察室的实践,而后来有的被取消了,其重要原因是设置过多、过滥,且职责不明确,运作不规范。因此,我们必须汲取以往的经验和教训,定位立足于法律监督职能,以化解社会矛盾为核心创新社会管理制度,严格按照科学化、标准化、制度化要求进行。

  　(三)必须坚持始终立足检察职能原则。延伸法律监督触角的目的既是服务经济社会发展,也是推进三项重点工作,最终都要以全面、充分履行检察职能为前提,只有坚持立足全面、充分履行检察职能,延伸检察工作才能有重点和方向,才能获得赖以生长的土壤。因此,要坚持以执法办案为中心,在立足检察职能的基础上努力延伸法律监督触角,坚决杜绝脱离和超越检察职能的不良倾向。

    (四)必须坚持依法进行和强化职能原则,做到在检察机关职权范围内配置职责任务,制定工作规范,确保各项执法活动、每个执法环节都能有章可循。要正确处理履行职能与服务改革发展的关系,把履行职能作为服务工作的立足点和切入点,通过依法正确履行法律监督职能,为基层改革发展提供司法保障。

    参考文献:

    [1]曹志瑜:《“乡镇检察室”的立体解构与回溯性发展研究》,载《青岛农业大学学报(社会科学版)》2009年8月第3期,第68页。

    [2]徐日丹 李轩甫:《延伸法律监督触角取得显著成效》,载《检察日报》2011 年10 月14 日第 001 版