自2007年起中央财政设立奖励资金,采取专项转移支付方式对经济欠发达地区淘汰落后产能工作给予奖励,仅2009、 2010两年,对开封市投入专项资金就达1.26亿元。2011年以来,通许县检察院共依法查办在淘汰落后产能奖励工作中涉嫌行受贿、渎职犯罪案件9件9人,涉案的国家财政专项奖励资金达2649万元。近日,通许县检察院对该院办理的淘汰落后产能专项奖励资金领域犯罪进行调研,发现该类犯罪呈现四个特点,存在三方面的原因,并提出了相应对策建议。

    一、案件特点

   (一)涉案金额大,涉及部门多、人员多。在查办的淘汰落后产能专项奖励资金9件案件中,涉及7家企业,共骗取国家财政专项奖励资金2649万元,其中最多的达1065万元。同时,案件涉及淘汰落后产能专项奖励资金办理过程中的多个部门,包括财政局、工信局、发改委等,有6名国家工作人员被追究刑事责任。

    (二)渎职犯罪与受贿行为有交织。在查办的淘汰落后产能专项奖励资金领域案件9件9人中,有5件5人既涉嫌滥用职权、玩忽职守犯罪,又存在不同程度的受贿行为。如办理的通许县工信局副局长郭某受贿、滥用职权案中,郭某在负责组织申报淘汰落后产能专项奖励资金工作期间,明知申报的四家企业都是违法建造的小造纸厂、小冶炼厂,没有任何的合法手续,在收受四家企业146万元的贿赂后,积极帮助其进行申报,致使544万元国家奖励资金被骗取。

   (三)存在靠上级核查的依赖心理,玩忽职守犯罪突出。在淘汰落后产能奖励资金的审核拨付过程中,申报地的上一级财政部门,负有对申报材料进行严格初审和汇总的职责。而在实际工作中,具体工作人员在思想上往往存在着靠财政部委托的核查团来进行核查的依赖心理,没有发挥严格初审、确保申报材料真实有效、达到有据可查的作用,严重不负责任,玩忽职守行为突出。在查办的淘汰落后产能专项奖励资金领域案件9件9人中,有4件4人为玩忽职守犯罪。如通许县财政局负责组织申报工作的张某在企业上报材料后,没有对申报材料真实性做任何调查,就进行了上报;负责对申报材料审核、汇总的市财政局于某、郭某,也只是查看材料是否缺项,对材料的真实性却未做任何核查,最终致使四家企业骗取国家奖励资金544万元,给国家造成重大经济损失。

   (四)除行贿外,涉案企业还存在伪造申报材料等其他违法犯罪行为。为获取奖励资金,涉案企业在不符合条件的情况下,通过伪造、变造、捏造申报材料、出具虚假证明等手段,使材料符合申报条件的要求。具体表现为:一是直接伪造、变造申报材料,存在伪造公文、印章,编造假材料、假定额凭证、假电费缴费凭证、甚至假公文等违法犯罪行为。二是张冠李戴,将其他企业的电费清单拿来作为自己的证明材料。三是玩文字游戏,在没有纳税凭证的情况下,让税务部门出具“没有拖欠税款”的证明。四是虚报产能,通过修改现有低产能设备参数按高产能设备申报,或购买早已停产淘汰的生产线作为在产设备申报。

    二、原因分析

    当前淘汰落后产能专项奖励资金领域问题突出、易发犯罪,首先与涉案企业弄虚作假以骗取财政资金、个别国家工作人员违法乱纪有关,但关键原因在于制度设计存在漏洞。

    (一)履职责任不明确。国务院、财政部的相关文件,对淘汰落后产能奖励资金的申报条件、程序等都作出了明确规定。根据相关规定,淘汰落后产能专项奖励资金的审核拨付,主要职能部门是各级财政部门。通知、文件中对财政部门的职责作了明确规定,但对其他参与部门,如工信局、发改委等部门的职责,在相关文件中没有做出具体的规定,仅有“商有关部门,严格把关,认真审核企业上报的材料”等要求。

   (二)公示制度存在缺陷。2007年财政部《关于印发<淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法>的通知》原则性地规定了财政部要对淘汰落后产能企业情况进行公示,但没有规定公示时间、公示地点,也没有对各地区的公示提出硬性要求,缺乏约束力和操作性。实践中,各地区淘汰落后产能企业情况基本没有公布,广大群众没有知情权,外部监督缺失。

    (三)监督制度没有到位。一是部门监督流于形式。根据要求,淘汰落后产能工作由财政、工信、发改部门联合把关审核,但实际上财政部门、发改部门的监督乏力,对申报企业的审核多是通过看材料、看相片、听汇报来开展,实地考察也多是走过场,以致申报材料中存在明显的造假问题也无人提出异议。二是上级部门监管不到位。申报淘汰落后产能奖励要经过县、市、省及中央层层把关审核,但省级部门多通过书面材料来审核,不容易审查出存在的问题。而到了中央层级,财政部派出评审机构到企业核查企业申报奖励资金的项目情况,但该评审机构由聘请的专家临时组成,对评审的结果不负责任,不承担评审失实的后果,极易致使评审机构形同虚设,不能起到监管效果。三是单位内部监督缺失。主管部门对淘汰落后产能申报工作不够重视,没有采取相应的内部监督制约措施,具体经办人审核决定缺乏必要的监督,权力行使缺少制约机制。

    三、对策建议

    (一)强化制度建设,搞好堵漏防范。要建立健全一套行之有效的淘汰落后产能奖励资金管理、使用制度,确保奖励资金的发放过程有法可依、有矩可循。一是严格审核把关。各地应按照制定的淘汰设备技术标准,严格判断企业淘汰设备是否达到奖励的要求,认真审核,防范和杜绝虚报产能的现象发生。二是完善审批制度。由工信、财政、发改等部门联合成立淘汰落后产能奖励资金管理领导小组,奖励资金的审批、发放必须经过领导小组成员集体研究决定,降低个人主观因素干扰。三是健全公示制度。对淘汰落后产能奖励资金的申报、审批,资金安排、发放、使用情况等全过程都实行公开公示,增加资金管理使用透明度,加强社会监督,防止暗箱操作。四是完善资金拨付制度。应建立按进度拨付资金制度,变每项专项资金一笔拨付为分解、逐次拨付。在拨付新资金前,让管理和使用的单位对已拨付的资金做详细使用情况报告,并请审计监督部门审核,发现问题立即纠正,以此确保奖励资金有效使用。

    (二)强化监督作用,预防犯罪发生。加强地方政府对奖励资金的内部监督,加强群众的举报监督。地方政府应组织监察、财政、审计、发改委等部门,联合组成国家专项资金监督工作组,对淘汰落后产能奖励资金等国家专项资金进行跟踪监督,形成长效预防机制,确保每笔专项资金的合理使用。

    (三)加大惩处力度,落实责任追究。通过监督检查,对在管理和使用奖励资金中出现的违法违纪问题进行及时查处。严格落实责任追究制度,对由于严重失职造成的重大损失等问题予以严肃处理,并依纪依法追究部门和单位有关领导以及直接责任人的责任,对触犯刑法的依法移送司法机关处理。对涉案企业及其负责人在依法追究刑事责任的同时,要将其纳入“黑名单”,限制其申报财政奖励项目、参与政府项目招投标活动等。