社区矫正工作在我国尚属于新生事物,从试点到推进,仅仅只经历了十年。与之相应,检察机关对社区矫正检察法律监督工作的探索也始终处于摸索阶段,没有先例和模式可循。因此,有必要从实践的角度对此项工作进行研究,使社区矫正检察监督工作能更好地发挥法制保障作用。

    一、社区矫正的基本理论

    (一)社区矫正的概念

    现代汉语词典解释,矫正:改正、纠正的意思。社区矫正是一种非监禁刑罚执行方式,属于检察机关刑罚执行监督的范畴。社区矫正的词源来自英文Community correction,是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法,是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。简单地说,就是让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。中国的“社区矫正”概念,“两高两部”在2009年9月《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中作了定义:社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关,在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

    (二)社区矫正的制度背景

    社区矫正制度的产生随着人类社会的发展而发展。产生背景源自于人类社会对刑罚执行观念的转变。人类社会从原始社会、奴隶制社会、封建社会发展到现代社会,刑罚经历了从报复刑、威慑刑、教育刑的转变。报复刑以善有善报、恶有恶报的社会报应观念为理论基础,认为刑罚是对危害行为的公正报应求得解除犯罪人罪责的唯一方法。以宗教色彩浓重、宗法成分浓厚、残酷性为主要特点。威慑刑以心理学对人们的心理研究为基础,认为刑罚可以通过使人们感到恐惧来阻止人们犯罪。因此以刑罚残酷、刑罚不平等、自由刑无足轻重为主要特点。教育刑是指在监狱执行自由刑的过程中对犯人进行教育矫正,使之养成遵纪守法的行为模式,重返社会过正常的社会生活,从而达到预防犯罪的目的。意大利刑法学家贝卡利亚(1738～1794)在著名的《论犯罪与刑罚》中指出,预防犯罪优于惩罚犯罪。教育刑论者认为:犯罪既非犯罪人自由意志的选择,也不是天生自然决定的,而是不良社会环境与个人相互作用的综合产物;国家不应一味惩罚作为社会环境牺牲品的犯罪人,而应当用刑罚惩罚的同时教育改造他们,使其尽快回归社会,矫正、教育、改造犯罪人才是刑罚的目的。教育刑的理念孕育了社区矫正制度,对西方国家的行刑实践产生了重大影响。19世纪末近代学派主张行刑社会化思想。所谓行刑社会化,概而言之,就是为了缓解监禁刑对罪犯再社会化的负作用,扩大非监禁刑的适用,尽可能把罪犯放到社会上接受矫正,适度弱化监狱的封闭性,使其尽可能接近于自由社会,并扩大社会力量对矫正事业的参与,以利于罪犯重归社会。该主张提倡慎用监禁刑,尤其是短期监禁刑,并且提出了刑罚替代物的概念,即尽可能适用各种非监禁措施来代替监禁刑的执行,如法庭警告、训诫、善行保证、罚金、赔款、缓刑等。20世纪50年代兴起了罪犯再社会化思潮,以安塞尔为代表的新社会防卫学派提出对罪犯实行人道和再社会化,使社区矫正思想由孕育走向成熟,并逐渐由学说渗透到立法,再转化为各国的行刑实践。非监禁刑罚措施目前成为西方国家占主导地位的行刑方式,也已成为世界各国刑罚体制改革发展的趋势。20世纪七八十年代以来,各国都在不断进行刑罚制度的创新,尝试用最有益的方式处理犯罪和犯罪人,社区矫正就是这样一种刑罚方式的探索和实践。在许多国家中,适用社区矫正的人数大大超过监禁人数。过去,我国没有使用社区矫正的名称。但是,中国的刑罚制度中,包含了社区矫正的有关内容。例如,管制、缓刑、假释等。不过,与其他一些国家相比,特别是与一些发达国家相比,中国的做法在制度上、力度上,都有需要改进的地方。

    (三)我国开展社区矫正的价值评析

    1、矫正制度确立的立法意义

    目前,行刑社会化成为衡量一个国家先进和文明程度的标志之一。随着全球化的发展趋势以及我国改革开放的深入推进,借鉴世界上先进法律制度、推行社区矫正工作,不仅是我国刑罚执行制度的改革需要,更是预防和减少重新犯罪、维护社会治安的有效举措。我国在2003年试行社区矫正制度的基础上,于2011年以基本法立法的形式,将社区矫正制度规定在我国刑法修正案中。社区矫正制度的正式确立,不仅是对社区矫正试点工作的充分肯定,也为司法行政机关履行指导管理社区矫正工作职能,全面推进社区矫正工作提供了法律依据。社区矫正制度的推行是我国刑罚制度贯彻落实宽严相济刑事政策,适应经济社会发展新形势,加强和创新社会管理的重要举措。

    2、矫正制度施行的实践意义

    社区矫正,不仅有利于提高对罪犯的教育改造质量,促进社会治安秩序的良性循环,而且有利于合理配置行刑资源,减轻国家的行刑成本。具体来说,社区矫正制度施行的意义体现在以下方面:一是社区矫正制度兼顾了刑罚的报应和预防目的,契合了人类对正义的追求。社区矫正既有一定的刑法惩罚性,又注重罪犯的再社会化。因此,从社区矫正的法律价值和正义的取向来看,它是以惩罚为基础,以矫正(恢复)为主的刑罚制度,应当注意平衡罪犯、被害人、社区、社会和国家利益之间的利益冲突,兼顾上述各个主体各自的利益需求,修复被犯罪破坏的社会关系,恢复公平正义,最终实现社会的和谐作为基本价值目标。二是社区矫正制度以犯罪人复归社会为终极目的,闪耀着人性关爱的光芒,体现了一种宽容精神。社区矫正一方面使服刑人员得到有效监管,使人们改变对服刑人员的“标签”式看法,让社会变得更加公正、和谐;另一方面,社区矫正通过弱化监狱的封闭性、放宽罪犯自由度、增加罪犯与社会的联系,促使罪犯掌握生活技能与相关社会知识、塑造罪犯符合社会正常生活的信念和人格,最终促成罪犯回归社会,使他(她)能够更快、更好地融入社会,达到预防犯罪的目的。可见,社区矫正不仅体现了对人的尊重,更重要的是通过保护犯罪人权利,重视犯罪人的生活处遇和生活扶养,体现了刑罚的人道价值,符合刑罚的根本目的。三是社区矫正制度节省了司法资源,有利于刑罚的经济化。将一些不需要监禁或不再需要继续监禁的罪犯置于社区环境中进行矫治,可以有效缓解监狱的拥挤,防止严重犯罪分子与其他罪犯之间的交叉感染,防止由此带来的各种隐患。同时还可以有效节约并合理配置行刑资源,降低国家行刑成本,使国家在全面建设小康社会的进程中有更多的资金用于经济和文化建设。

    二、社区矫正检察监督概述

    (一)社区矫正检察监督的概念和内容

    社区矫正检察监督是指各级检察机关根据法律规定,对社区矫正执法各环节进行监督的执法活动。

    根据《刑事诉讼法》、《监狱法》及《人民检察院监外执行检察办法》等法律法规的规定,检察机关依法对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行法律监督。检察机关在社区矫正活动中监督的主要内容为:1、加强对适用社区矫正的监督。包括对人民法院判处缓刑、管制,决定假释,监狱机关决定监外执行进行的监督,避免在刑罚适用中的违法和权钱交易。2、加强对交付执行的监督。主要是对社区服刑人员的交付执行及交付执行的法律手续是否合法、完备进行监督。3、加强对执行变更的监督。对执行机关是否对不遵守社区矫正措施的服刑人员依法给予处罚,是否对暂予监处执行条件消失的监处服刑人员依法收监执行以及是否对符合减刑条件的监处服刑人员予以减刑等进行的监督。4、加强对执行终止的监督。对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制和执行期间死亡的监外服刑人依法按期履行相关手续等进行监督。5、加强对监管矫治措施的监督。对于执行机关是否按照规定建立有关的社区矫正所必需的组织、档案、措施等进行的监督。建立、健全对社区矫正日常奖惩、实施公益劳动、开展矫治项目等执行活动的监督制度。坚持依法维护社区服刑人员的合法权益,及时纠正侵犯其合法权益的行为。

    (二)社区矫正检察监督的法律基础

    检察机关在我国社区矫正的推进中起着重要的保障作用。两院、两部在2003年、2005年社区矫正试点通知中均作了相关规定。2009年9月,“两高两部”联合下发的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中指出:“人民检察院要加强对社区矫正各执法环节的法律监督,发现有违法情况时应及时提出纠正意见或检察建议,保障刑罚的正确执行。”2012年1月,“两高两部”联合制定的《社区矫正实施办法》第二条对各机关参与社区矫正作了具体的分工规定。其中第二项规定:“人民检察院对社区矫正各执法环节依法进行法律监督。”明确了检察院对社区矫正工作的监督职能。

    (三)社区矫正检察监督的法理基础

    我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关。我国检察权随着社会的发展,在参与社会管理工作中,发挥着更加举足轻重的地位。对社区矫正进行检察法律监督,有检察监督权的法理依据。1、检察权的监督性。2、检察权的保障性。检察机关保障人权的使命,在社区矫正工作中主要体现在,依法对社区矫正主体的社区矫正执法活动履行法律监督职能,通过对法院适用矫正刑的判决、裁定进行监督,提出抗诉或检察建议,为社区矫正群体提供权利救济,以保障社区矫正执法活动顺利进行,督促司法机关和司法行政机关依法行政。3、检察权的扩展性。随着经济的发展,涉及国家和社会利益的纠纷增多,检察职能在国家强化对社会干预的趋势下,得到了合理的扩张,从诉讼领域走向一般社会事务。检察机关应当利用法治、规则和程序,来调整和润滑社会关系,消弥矛盾和冲突,促进社会和谐。4、检察权的融合性。在社会转型时期,检察机关既是社会稳定的保障力量,也是社会稳定的建设力量。在防范和化解社会矛盾和冲突方面,检察机关应当承担起更多的社会责任。(五)检察权的时代性。社会的需要,实践的发展,不断提出需要解决的新课题。随着我国改革的深入,出现了影响经济发展、社会稳定的深层次矛盾,社会治理对司法的仰赖日益加重。检察权应当积极回应经济生活条件的变化,不断优化和更新,增强服务大局的主动性,不断满足社会和民众的新要求新期待,实现维护公平正义的神圣使命。

    三、社区矫正检察监督工作开展情况(以上海市金山区为例)

    目前,金山区检察院监所科履行着对社区矫正的主要监督工作。2011年12月至2012年10月,金山区法院判处缓刑人数共827人,其中本区籍278人,外区县114人,外省市435人,2012年度法院判处缓刑率占全年审决人数的50.7%。金山区检察院共检察监外罪犯679人次,与前一年比增加14.5%。监外罪犯中,重新犯罪有8人。金山区检察院在社区矫正工作中,共发出检察建议书3份,检察意见书4份,4名严重有违法行为监外罪犯经审查符合收监条件后已收监执行;发出纠正违法通知书5份。

    值得一提的是,根据社区矫正检察监督工作的需要,随着检察改革的深入推进,2012年金山区检察院根据上海市检察院的部署和要求,专门成立了社区检察科,下设三个派驻检察室,目前科室有专职干部9人。这个科室的职能定位主要有两部分:一是对刑事诉讼的源头监督;二是对非监禁刑罚执行的监督。目前区检察院有两个部门在共同履行着社区矫正检察监督工作。随着本区社区矫正中心在年内的成立,社区矫正的检察监督工作也将根据工作需要在监督机构人员上作相应的调整。

    四、社区矫正检察监督存在的问题

    (一)监督规定不完善,缺乏法律操作依据

    在我国,还没有出台专门的《社区矫正法》以及与之相配套的细则,没有对社区矫正的性质、范围、检察机关进行监督的介入程序做出相应的明确,导致检察机关很难合法有效的进行监督。

    (二)执法观念不到位,束缚检察权的行使

    受传统刑罚执行监督观念的影响,有些检察机关对社区矫正检察监督工作的发展趋势和重要性认识不够。重监管场所监督轻监外监督的工作思路没有得到及时合理的调整;相应的人、财、物的投入也不到位;有些检察机关对行刑格局的变化缺乏有效的应对措施等。执法观念未得到及时转变,直接束缚了社区矫正检察职能作用的发挥。

    (三)职能定位不准确,难以发挥监督效果

    实践中,一些检察机关在社区矫正检察工作中重配合轻监督,所履行的检察职能主要体现在参加会议、法律宣传、帮教扶助等活动上,有时甚至越俎代庖,成了社区矫正的组织者、执行者,而不是法律监督者。淡化了自身监督意识,模糊监督视线,严重削弱检察机关职能作用。

    (四)监督措施不力,影响监督效力

    检察机关监督强制手段不力,难以发挥制约作用。修正后的《刑事诉讼法》第二百五十五条、二百六十二条规定人民检察院的监督手段是“提出书面意见”。检察机关发出“发出书面意见”,至于执行或审批机关不予理睬又该如何处理,法律未作进一步的规定。这种仅仅是提出纠正“意见”的监督,对审批机关没有多大实质上的约束力。检察监督手段软弱无力,严重制约了检察监督的效力,使法律监督权难以真正落实,制约了检察机关监督职能的发挥。

    (五)机构设置、人事配备不合理,难以驾驭监督工作

    社区矫正法律监督需要对法院、公安、司法行政机关以及所有乡镇社区矫正机构和派出所进行检察,量大,面广、任务重,要求高,现有检察人员数量和法律专业水平不能完全适应这一形势和任务的要求。监所检察部门由于其本身固有的职能,有限的条件只能保证监管场所检察工作用需要,很难有大量的精力去兼顾社区矫正检察工作的开展。工作精力、人力、物力的匮乏导致非监禁刑的社区矫正法律监督存在事实上的“盲区”,影响了监督效果的发挥。

    (六)监督适度性把握不够,导致监督工作的被动

    在社区矫正工作试行、磨合的情况下,检察机关的法律监督要把握好“适度”和“依法监督”的关系,应注意从法律的基本原则和精神出发,把握好监督的方向和尺度,防止过于机械和僵化。此外,检察机关在把握“适度”的同时,又要本着配合、制约、监督的原则,积极履行监督职能,保障社区矫正制度的平稳运行。

    五、完善社区矫正检察监督的对策及建议

    (一)完善立法,从法律层面加强社区矫正制度建设完善社区矫正检察监督制度

    一是尽快出台《社区矫正法》,通过立法使社区矫正工作有章可循、有法可依。二是在《社区矫正法》立法的基础上,在全国层面制定与其相配套和衔接的社区矫正检察监督工作实施细则,为实现监督工作制度化、规范化、科学化奠定基础。三是赋予检察机关纠正违法的执行力和违法处置权,强化检察机关法律监督的权威性,对消极或积极对抗检察监督的行为,规定责任追究的程序,为检察机关的法律监督手段注入强制力。四是省级以下检察机关可以结合社区矫正工作实施情况,汇同有关政法机关联合制定有关规定,以明确和完善相关程序,弥补法律的不足。

    (二)积极探索,加强社区矫正机制建设

    一是建立社区矫正工作联动机制。定期与司法行政、审判、检察、公安等部门以及其他社区矫正组织召开联系会议,共同探讨、研究社区矫正工作遇到的新情况、新问题,消除各方分歧。二是建立直接监督工作机制。检察机关内部对社区矫正检察监督要从现有的监所检察科和社区检察科共同检察的模式中,将两个部门的监督侧重点确定下来,防止职责不清,互相推诿。三是建立定期矫正效果评估机制,全面分析评估社区矫正活动开展情况,对矫正机构的矫正措施提出修改或者纠正意见,为矫正机构及时调整矫正方向、优化矫正效果出谋划策,使检察监督工作做出成效。

    (三)勇于实践,优化监督方式

    一是构建社区矫正检察监督信息平台,开展动态监督。要充分利用司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立的社区矫正人员信息交换平台,建立社区矫正信息资源库,为有效开展监督检察工作提供便利条件。检察机关内部各职能部门也要以内部办案网络为载体,及时流转和处理社区矫正相关信息,确保检察监督及时到位、有效衔接。二是开展类案监督。检察机关可以借鉴目前正在开展的创新型监督模式,变传统的“个案监督”为“个案监督”与“类案监督”并重。通过对一定时期内社区矫正工作中存在的普遍性、倾向性问题,进行汇总归类,然后分析情况和原因,并向主管机关提出针对性的监督意见。这种方式,反映问题集中,说理透彻,能够引起被监督机关足够有重视,是一种行之有效的检察监督新模式。三是强化社会监督,建立社区矫正检察工作情况社会公开制度。检察机关在执法过程中,要变封闭为开放,专门工作和群众路线相结合,定期向社会公开社区矫正检察工作情况,将法律监督与社会监督结合起来,以公开执法的方式将社区矫正工作置于社会舆论监督之下,将会有利于放大监督效应,取得良好的社会监督效果。同时检察机关也把要争取主动,把开展社区矫正检察监督情况通过不同形式向人大、政府及社会进行通报,引起各级领导及社会各界更多人关心支持,为社区矫正检察监督营造良好工作氛围,更好发挥监督工作成效。四是建立同步监督。检察机关应前移监督关口,变事后监督为同步监督,进一步增强监督的实效性。建立检察机关的随时介入制度。检察机关对社区矫正活动进行检察监督时,有权要求社区矫正监督机关提供与社区矫正有关情况材料(资料),配合检察机关依法进行监督。同时,对检察机关社区矫正也应明确和细化有关程序,以防止权力滥用。

    (四)建立一体化社区检察监督机制

    一是加强检察机关内部的联系。社区矫正监督部门要理顺内部关系,特别是要畅通担负监禁执行和非监禁执行监督任务的人员之间的联系,形成合力,保证监督工作的连贯性和有效性。二是加强上下级检察机关的联系。上下级检察机关要围绕监督目的,上下一体,协调一致,僵力推进社区矫正检察工作。三是加强异地检察机关的联系。

    (五)完善机构设置,加强队伍建设

    建议成立专门的、独立的社区矫正检察监督部门。从目前上海社区矫正检察工作的实际来看,目前已经成立了对口镇、街道的社区检察科,因此建议此项工作从现有的监所监察部门剥离出来,授予社区检察科来负责社区矫正工作的监督,监所检察部门可以在工作中以部门合力的形式予以配合。现在成立的社区检察科,要配齐、配强专门的检察人员。专职人员可以从检察院有丰富经验的老同志中进行选择,同时经费和物质保障问题也要提上议事日程并及时解决。

    (六)积极宣传社区矫正检察工作

    检察机关可以结合实际,通过网络、电视、报刊等主流媒体集中报道社区检察工作,积极宣传社区矫正检察工作的方针、政策和检察机关在社区矫正工作中的职能作用。结合本区域特点,向来访和周边群众加强宣传。主动邀请人大代表、政协委员、人民监督员视察社区检察工作,通过“检察开放日”等形式向社会各界介绍交流工作,扩大社区检察监督工作的知晓度,为社区矫正检察监督工作的开展营造良好的氛围。