2013年1月7日全国政法工作会议召开,会议确定今年的工作重点之一为:涉法涉诉信访工作改革,引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决。而涉诉涉法信访工作最大变化则在于:“实行诉访分离制度,将涉及民商事、行政、刑事等信访事项从普通信访体制中分离出来,统一由政法机关依法受理。”严格地将涉法涉诉信访与普通信访相分离,其主要目的在于从源头上杜绝用信访推动诉讼程序的现象发生,保证将涉法涉诉信访完全在法治轨道内妥善解决。我们认为,采用公开审查的方式化解涉检信访矛盾是在新形势新环境下探索改革涉检信访工作的新思路,是应对涉法涉诉信访改革将处理涉检信访工作纳入法治化的轨道的新机制。

     一、涉检信访公开审查之概念

    (一)涉检信访

  　信访,是一种人民的权利救济方式。而信访制度,从理论上讲是一项具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度,其本质上来源于宪法对于人民权利的规定。关于信访的法律概念,在国务院2005年的《信访工作条例》和2007年3月的《人民检察院信访工作规定》(以下简称《检察信访规定》)第二条中均作了定义,从法条规定精神来看,目前我国法律体系中所指的“信访”是指,是指信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向政府部门反映情况,提出建议、意见等,并且依法由有关政府机关处理的活动。而《检察信访规定》中,也沿用了这一定义,仅将有关机关的主体置换成检察机关。

    关于涉检信访的概念,在《检察信访规定》并无明确的定义,但是从该规定的第三条对信访事项所涵括的范围可以看出,在《检察信访规定》中对检察机关所负责处理的信访事项定义为与检察职责相关的依法应当由检察机关处理的信访事项,范围较为广泛,既包括因对检察机关自身执法办案环节处理决定不服而产生的申诉,也包括因对其他机关部门(如公安、法院、监狱等)在刑事侦查及执行等方面存在违法行为而产生的控告,同时还包括对检察干警自身违法违纪行为的控告等,这是法条中规定的广义的涉检信访的概念。而狭义的涉检信访的概念,是仅指公民、法人或者其他单位通过信访渠道反映的涉及检察机关或者检察人员的案件,包括:1.不服检察机关处理决定的案件;2.反映检察机关在处理群众举报线索中久拖不决,未查处、未答复的案件;3.反映检察机关违法违规或检察人员违纪违法的案件。

    (二)涉检信访公开审查

    2012年《中国的司法改革(白皮书)》中曾明确地指出,“中国司法机关在加强自身建设的同时,全面推进司法公开,让司法权力在阳光下运行,在社会各界的有效监督下公开、公平、公正地行使。”从司法改革的趋势看,引入司法化方式化解涉检信访完全符合改革的要求。司法化是与传统的中国行政式司法方式相对的,在中国传统的司法方式中,司法呈现出“决策主体单方化”、“决策行为专断化”、“决策机制非参与化、非对抗化、非公开化”等面向。相反,在法治化的司法机制中,所呈现的是“决策主体多样化”、“决策行为理性化、合意化”,决策机制参与化、对抗化、公开化。

    我们认为,当前采用公开审查的方式处理涉检信访比较符合法治化的司法操作模式。所谓涉检信访公开审查是指检察机关在处理涉检信访案件时,根据案件需要,采取公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式,对该案件原处理决定进行审查和答复的一系列活动。

    公开审查的方式包括:1.公开听证。指检察机关在作出影响案件当事人权益的决定前,由检察机关告知决定理由和听证权利,案件当事人有表达意见、提供证据以及检察机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。公开听证可邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、廉正监督员、信访人所在单位、居(村)委会的工作人员以及专家、学者等其他社会人士担任听证员参加听证。在公开答复宣告之前,主持人听取听证员的意见和建议。2.公开示证。指由检察机关原案件承办人负责对认定案件事实、性质的证据和适用法律的依据进行公开出示的活动。3.公开论证。指在主持人引导下,由原案件承办人与信访人就认定案件事实、性质和适用法律等争议焦点发表自己观点的活动。4.公开答复。指由控告申诉检察部门承办检察官代表检察机关向信访人公开宣读对该信访件的处理决定,并由信访人签收答复告知书。

    二、涉检信访公开审查之必要性分析

　　(一)行政途径与司法途径的博弈——司法公信力的弱化

　　根据信访部门统计,目前,我国每年的信访总量中,涉法涉诉信访约占70%左右。实践中有这样一种特有的现象,即现阶段相当一部分群众上访是本着“信访不信法,信上不信下”的思路,其造成的结果就是本应按照正常司法程序处理的案件成为政府部门的信访件;本应由基层司法机关自行解决的案件成为上级司法机关的处理件。信访也从一种柔性的救济扶助制度,演变成与司法这种终极的救济方式分庭抗礼。在信访与司法的博弈中,司法处于下风地位,其所造成的必然结果就是法律权威性和司法公信力的不断弱化。

　　司法公信力需要司法权威,司法权威是司法公信力的集中体现。而公正是司法的生命,只有公正才能获得信赖,只有信赖才能产生服从,只有服从才能产生权威。公开审查正是将涉检信访的审查过程向群众公开,在通常情形下,公开审查不但允许群众旁听而且全程向社会媒体公开,通过强化司法过程的公正性、公开性和透明性,使得群众对检察机关产生高度信赖感和认同感,从而客观上提高检察机关的执法公信力。

　　(二)办案模式与群众期待的差异——程序透明性的不足

　　综观检察机关的各个职能部门,检察机关的侦查监督、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督、审查申诉等工作,都是在由检察官们在自己办公室完成的,仅有职务犯罪侦查工作和来信来访接待工作等少部分工作在办案区或接待室进行。从现有办案模式上来看,检察机关的司法透明度不高。这与当前群众所期待的司法公正、司法公开存在着一定的差异,加之舆论屡屡曝光的各类司法负面案件,都在无形中或多或少地增加了群众对于司法公正的不信任感,因此,由于制度本身的不足而产生的涉检信访也不可忽视。

　　涉检信访采用公开审查的方式进行处理,信访案件情况及其处理过程均公之于众,客观上使检察权的行使和处分不得不置于公众视野之中,就这一过程来看即是作为国家法定的法律监督机关自觉主动地接受社会监督的过程。同时,通过公开审查涉检信访案件,检察机关的内部职能部门在控申检察部门的主持引导下,向群众面对面地公开示证、辩论,这也有利于检察机关在工作中规范权力的运行,有效地增加执法办案工作的公开性、透明性,最终达到约束公权力的行使的目的。

    (三)实质正义与程序正义的失衡——程序性瑕疵的存在

　　我国属于传统的大陆法系国家,追求实质正义并将其作为司法活动最终追求的思维理念在我国根深蒂固。“实事求是、有错必纠”是长期以来占据着我国再审程序中的指导思想之一,“实事求是究其实质追求的乃是实体公正”,这带来的直接后果就是司法人员执法办案中往往追求实质正义胜于追求程序正义。事实上,司法机关在执法办案过程中出现的种种程序瑕疵,已经成为涉检信访的重要源头之一。部分办案人员的言行不当或者程序瑕疵,往往容易引发当事人的不满,从而导致当事人因此质疑裁判或者决定的公正性不断申诉信访。

　　在对涉检信访进行公开审查的过程中,检察机关通过公开审查,可以听取当事人及其代理人的意见,给当事人及其代理人提供了一个积极参与到司法程序中并维护自身合法权益的机会。这一过程一方面体现了司法民主,做到群众呼声可以表达、司法过程可以观察、处理结果可以反馈;另一方面在这一过程中,公平正义能够以群众看得见听得到的方式实现,从而有效地提高群众对司法过程的满意度。

　　三、涉检信访公开审查之设想及机制构建

　　(一)涉检信访公开审查机制的基本设想

　　涉检信访公开审查机制的主要设想是对涉检信访案件根据具体情况,选择或综合适用公开听证、公开示证、公开论证、公开答复等形式,由检察机关控告申诉检察部门(以下简称“控申部门”)检察官居中主持,由原案承办部门承办检察官和信访人共同参与的一种对原信访件处理决定进行公开审查答复的活动。

　　我们认为,采用这种公开审查方式办理涉检信访案件能充分体现检察权司法化的走向,其主要司法特性在于:

　　1.中立性。中立性是司法权的第一特性。涉检信访公开审查制度进行的形式借鉴了法院居中裁判的模式,由原来传统的“检察官-信访人”二元答复模式,改为“控申部门检察官-原案件承办人-信访人”三元审查模式,即审查中由控申部门检察官居中主持、引导,来访人、原案件承办人在审查中均可平等地发表意见。

　　2.被动性。被动性是司法权中立性的另一个层面,即消极性。司法是解决社会矛盾的最后手段,司法机关应该被动等待,不告不理。公开审查正是不服检察机关处理决定的涉检信访当事人,向检察机关提出信访要求后才进行的活动,因而具有司法的被动性。

　　3.专属性。相比行政权具有可转授性,司法权则具有专属性即具有专业性和不可转授性。在涉检信访公开审查活动中,居中主持的必须是控申部门的检察官或检察长,而进行公开示证和公开论证的检察官必须是原案件承办人,其他人不能取代。

　　4.终极性。与行政效力非终极性相比,司法权效力有终极性,司法权是最终、最权威的判断权。公开审查的涉检信访案件最终公开宣告的处理结果都是最终的决定,即实行一事不二理原则。如果已经进行过公开审查的涉检信访案件,将不能再进行公开审查。

　　5.交涉性。“程序的本质特点既不是形式性也不是实质性,而是过程性和交涉性。”“程序是交涉过程的制度化。”涉检信访公开审查过程中,信访人阐述申诉理由,原案件承办人根据信访人的质疑进行公开示证、论证,控申部门检察官在听取双方意见后再公开宣告最终处理结果,完整体现了控、辩、审三方的司法交涉性特征。

　　6.可预测性。公开审查的形式,对信访人而言也是一种权利化的制度配置,可预测性给信访人带来了安全感。一方面,司法的可预测性借助听证员的意见和司法者的答疑说理得到满足;另一方面,信访人一旦参加公开审查程序,就必须直面程序所带来的后果。因为这种对质程序是公开的,而程序的公开在相当程度上强化了法律的社会化效果,也促使信访人必须接受不利的现实息诉息访。

　　(二)运用公开审查方式化解涉检信访的机制构建

　　1.公开审查之案件范围

　　对于公开审查的涉检信访案件范围,既不宜过宽也不宜过窄。根据办理涉检信访案件的实践情况,初步认为可以针对那些案件事实、适用法律存在较大争议,或者有较大社会影响的涉检信访件。具体包括:(1)不服本院作出的刑事申诉案件处理决定的;(2)不服本院作出的维持公安机关处理决定的;(3)不服本院作出的实名举报件处理决定的;(4)不服本院作出的不支持民行监督申请决定的以及其他适合公开审查的涉检信访事项。同时,根据一般法律原则,具有以下情形的则不应适用公开审查程序:(1)案件涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的;(2)信访人不愿意公开的;(3)涉及未成年人犯罪的以及具有其他不适合公开情形的。

　　2.公开审查之主要方式及参与人

　　公开审查涉检信访案件可以包括公开听证、公开示证、公开论证和公开答复四种方式,这四种方式可以同时依次适用,也可以单独或者选择适用。鉴于涉检信访产生牵涉到原案承办部门的执法办案行为,因此,对于参加涉检信访公开审查活动的人员建议如下安排:(1)主持人、控申部门承办检察官、书记员;(2)原案承办部门承办检察官(如果原案承办部门承办检察官不出席的情况下,也可以由原案承办部门主诉、主办检察官参加);(3)信访人及其委托代理人;(4)根据情况聘请相应的听证员等。

　　3.公开审查之具体程序运作

    (1)涉检信访公开审查工作的提起

　　一是检察机关控申部门。控申部门作为涉检信访件的受理、分流和答复部门,根据信访件办理需要,征得涉检信访人同意,可以主动提起公开审查。二是信访人及其委托代理人。信访人及其委托代理人如果对检察机关口头答复不服,或者认为案件事实、适用法律存在较大争议,也可以向检察机关申请进行公开审查。

　　(2)涉检信访公开审查工作的准备

  　公开审查工作的准备主要涉及三个部门:控申部门、原案承办部门、技术部门。控申部门:一要确定参加公开审查活动的主持人、承办检察官、书记员、听证员,将公开审查举行的时间、地点以及案件基本情况,在活动举行七日之前告知主持人及承办检察官。二要将公开审查举行的时间、地点和主持人、承办检察官名单在活动举行七日之前通知信访人及其代理人。三要通知原案承办部门指定参加涉检信访公开审查程序的承办人。技术部门:负责做好公开审查的现场设备调试及必要时录影录像等活动。

　　(3)涉检信访公开审查工作的运行

　　涉检信访公开审查活动由控申部门组织并指定承办检察官一至三人组成,主持人由其中一名承办检察官兼任;涉检信访原案承办人和信访人在主持人的主持下参加案件的公开审查活动。

    其主要运行方式为:一,主持人负责主持对涉检信访公开听证、公开示证、公开论证、公开答复,引导整个公开审查活动;二,控申部门承办检察官对案件事实、证据、适用法律发表意见并对检察机关最终处理决定公开答复;三,原案承办人负责阐明原处理决定或者原复查决定认定的事实、证据和法律依据,并对相关问题进行解释和说明;四,信访人及其委托代理人可以对原处理决定提出意见,可以陈述事实、理由和依据;经主持人许可,可以向原案承办人提问。此外,在采用公开听证的案件中,听证员受邀参加整个公开审查活动,可以发表意见或建议。

　　(4)涉检信访公开审查工作的中止

　　在公开审查涉检信访过程中,可能会出现致使公开审查程序无法进行的情形的,对此可以中止公开审查。当中止公开审查的原因消失后,检察机关可以根据案件情况自行决定是否恢复公开审查活动。中止情形包括:一是在公开审查中出现了需要提交检委会讨论的事项,涉检信访公开审查工作也应当中止;二是在公开审查中信访人出现扰乱审查秩序的情况。

　　(5)涉检信访公开审查工作的终止

　　涉检信访公开审查工作的终止的情形有:一是涉检信访经过公开审查程序后,信访人表示同意检察机关的最终答复决定,并当场签收答复意见书的,信访件处理成功,公开审查工作终止;二是对于涉检信访事实清楚、证据充分,适用法律正确,信访人虽提不出新的事实和证据,但是仍然表示不服处理决定并拒绝签收答复意见书的,书记员将此情况记录在案同时公开审查工作终止。

　　4.公开审查之信访人权利保障

　　(1)公开审查程序的提起权

　　关于公开审查程序的提起,应当遵循保障人权原则,由检察机关征得涉检信访人同意,主动提起公开审查;同时,也可以根据信访人及其委托代理人的申请,决定进行公开审查。受理申请后,控申部门拟对涉检信访进行公开审查的,承办人应当填写相应的涉检信访公开审查审批表,经部门负责人审核报分管检察长批准。

  　(2)公开审查程序的参与权

    信访人在公开审查过程中享有充分的程序参与权,表现在以下几个方面:其一,检察机关在进行公开审查活动之前,应将公开审查举行的时间、地点和主持人、承办检察官名单在活动举行七日之前通知信访人及其代理人。对未委托代理人的信访人,应当告知其可以委托代理人;其二,信访人及其代理人在公开审查过程中,可以陈述来访请求事实、理由和依据,经主持人许可,可以发问或者作补充发言。同时,在审查过程中针对主要争议焦点问题,可以向原案承办部门代表陈述。其三,信访人及其代理人在公开审查程序中还有最后陈述意见权。

  　(3)公开审查结论的异议权

    信访人如果对公开审查答复结果有异议的,可以向主持人提出。由主持人根据已经查明的案件事实和证据,结合公开审查评议意见,依法提出对案件的处理意见,此后将该处理意见报经部门集体讨论,负责人审核后,报分管检察长决定。必要时,可以提交本院检察委员会讨论。