建立健全侦防一体化工作机制,是当前检察机关自侦案件深入开展和实现良性工作循环的有效途径和重要手段之一。相对于侦查手段,预防调查更有其独特的隐蔽性和灵活性。它不需要任何案件线索,也不需要任何侦查措施和文书就可以开展工作。由于它不是针对具体个案,而是针对某类问题而实施的,所以很容易被人接受,但也往往被人忽视而失去必要的防范,这就使得在预防调查工作中很容易发现一些有价值的职务犯罪案件线索。所以从这种意义上说,预防调查又是对自侦案件的有力补充,二者可以说是优势互补的。如何实现侦查与预防的有效衔接,通过侦查达到预防目的,通过预防调查实现侦查需求,这是检察机关一直努力研究和探索的新的重要的检察课题。近年来,朝阳县人民检察院紧紧围绕人民群众关心的热点问题,抓住典型案件、类案进行预防调查,深入分析研究可能引发职务犯罪的环节,注意发现职务犯罪线索,同时又通过侦查手段实现了预防调查成果的有效转化,逐步建立起了侦防一体化的工作格局,收到了良好的法律效果和社会效果。不仅得到了党委政府及被调查单位的理解和支持,同时工作也得到了上级院的充分肯定,实现了检察机关职务犯罪预防和惩治犯罪的双重目的。我们的主要做法是:

    一、围绕中心工作确定预防调查方向,选好调查角度和切入点

    1、对内:紧密结合自侦部门一线办案工作,对其查处的具有系统性、行业性特点的案件,针对重点部门、重点岗位及重点人员开展预防调查。

    近年来,我们院自侦部门连续查处了林业系统工作人员借落实国家退耕还林政策之机,利用职务之便贪污公款的多起案件,发案单位无论是制度上,还是工作环节都存在很多问题。基于此,2011年我们在上级院业务处和林业部门的支持下,有针对性地开展了预防调查。在调查期间,预防检察人员深入发案单位,通过走访、查阅有关资料、询问当事人等方式,发现了以下问题:朝阳县林业系统在落实国家退耕还林政策时对退耕还林的土地面积的测量是使用GPS测量的方法,这一方法相对于手工测量的方法有其独特优势,但也存在一定的缺陷,一些不符合条件的坡地和沟壑无法扣除,导致测量的面积均大于实际面积,这也就给了一些参与测量的人员以可乘之机。如一些林业工作人员和村委会成员,采用冒名顶替的方式将多测量出的退耕还林面积划入自己的名下,骗取国家退耕还林补助资金,有的长达8年之久,这也成为近年来群众反映强烈,一直不断上访举报的社会群体性的问题。据此预防调查“结论”,2012年经研究我们决定在我县的东大屯乡再次开展专门性的预防调查。通过走访了解,审查某些账目,又发现了一起此种犯罪线索:该乡士毅村测量退耕还林面积比实际退耕还林面积多出40亩,而多出的这40亩又恰恰在该村村干部名下,很大程度上存在贪污犯罪问题。得知这一线索后,我们及时将此案件线索移交了反贪局侦查部门,并配合他们开展了侦查工作,一举查清了村书记、村主任、村会计三人共同贪污退耕还林补助资金19200元的犯罪事实。最终朝阳县人民法院也据此事实对三犯罪嫌疑人作出了有罪判决,达到预防调查和侦查手段的有机统一。

    2、对外:紧紧围绕政府工作重点,以及社会关注、群众反映强烈的热点、难点问题,找准切入点和突破点开展预防调查。

    当前,立项招商、重大工程、公益扶贫等方面是各级政府的重点工作之一,这其中就涉及到了很多的专项资金管理。由于现有的制度还不是很完善,加之管理的部门多、发放的环节也多,极易引发一些职务犯罪问题。由于这其中涉及到许多群众利益,往往会引起群众的很大关注,甚至会引发群体访的社会问题。如何加强各类专项资金的管理,保证实现阳光发放,这是各级领导首先考虑的重要问题,实际上这也是我们预防部门开展预防调查的切入点和突破点。工作中我们正是围绕这些人民群众十分关注和敏感的社会热点和难点问题开展了预防调查的。如我们在开展预防宣传工作中,发现多名群众反映我县七道岭乡部分村干部利用国家普九化债之机,套取国家专项资金中饱私囊,给当地带来严重负面影响。经认真研究,今年初我们决定针对该乡的普九化债问题开展预防调查。工作中,我们通过对事先获取的信息进行分析判断,确定“原始的填报材料“为我们预防调查的切入点和突破点。于是我们首先深入到该乡农经站,查阅了该乡普九化债的原始材料,经过与上报的材料比对,对相关知情人的询问,很快发现该乡普九化债工作中存在以下问题:一是原始债务单据不全,有些债务单据是2011年开具的,依据普九化债政策规定应是2008年前发生的普及债务,才是应化解的债务;二是有些债务单据份数与申报时不符;三是有些债务单据笔迹完全相同,只是经手人、时间及金额有所不同,存在很疑点。这三个方面的问题立即引起我们预防调查人员的高度重视,于是决定对这些问题深入到该乡良图沟村进行调查走访核实,一举发现了该村在2008年填报普九化债债务单据时,时任村书记单某某自制普九化债单据七张,虚报了普九债务金额为42235.20元的事实。据此我们又进行了更深入的调查,又发现在2011年5月国家按此金额将款拨到该村后,现任村书记王某某和村主任屈某某共同私分2万元的犯罪问题。获知这一犯罪线索后,经请示主管检察长,我们立即与反贪部门共同对该案进行了立案查处,很快查清了二犯罪嫌疑人共同贪污的犯罪事实。现在此案已移交公诉部门,等待他们的将是法律的公正判决。

    二、深入开展专项预防调查,剖析具体问题,为侦查工作提供侦查方向

    实践中,我们发现对某类问题集中开展预防调查,不仅可以发现制度中存在的共性问题,进而对这些共性问题进行深入的剖析,找到堵塞漏洞的预防措施。同时还可以为侦查部门侦查同类案件提供侦查方向。为此,近年来我们每年都要对一些社会敏感部门或问题进行专门的预防调查,通过座谈等形式了解犯罪手段和动态,深入查找产生犯罪的主客观原因,以及涉及的环节和人员,并及时地将调查情况反馈给侦查部门。我们这一做法不仅一定程度上解决了案件线索匮乏问题,同时也拓展了职务犯罪侦查人员的侦查思路。如朝阳县2009年遭遇百年大旱,饲料价格大涨,国家为帮助牛羊养殖户渡过难关,决定给养牛在10头以上,或养羊在50只以上的养殖户饲料补助金每户2000元。由于这是国家的救灾款项,直接涉及广大群众的根本利益,我们认为理应纳入检察机关预防职务犯罪的工作重点。为保障此类专项资金的正确使用,我们经过研究决定对此类资金的发放过程和结果开展了专项预防调查。实践看,我们通过预防调查,确实发现了许多职务犯罪问题,如各乡镇动监所在上报本乡镇规模养殖户时,存在弄虚作假现象,把一些不符合条件的牛羊养殖户虚报为符合补贴条件的养殖户,对此群众反响强烈。又经我们近一个多月的调查了解,获知全县各乡镇共虚报符合条件的牛羊养殖户近1500户,涉及骗取国家专项补贴资金百万余元。同时又发现所骗取的资金有一部分被乡镇动监所工作人员私分,还有一部分被乡镇政府挪作他用。通过对上述问题的专项调查分析,我们还掌握了产生问题的主要原因:一是利益诱惑。朝阳县是贫困县,各乡镇财政状况普遍不好,在遇到国家补贴资金时,往往不顾政策法律,而将利益放在第一位;二是监督不利。饲料补贴资金的申报、审核,按规定具有严格的程序及科学的审核方法,但在具体操作时县畜牧局的工作人员只凭乡镇动监所填报的数字为准,一不复核、二不抽查,三不跟踪;三是补助政策不符合朝阳县畜牧养殖的实际。本次饲料补助上级政策是达到规模两年养殖户每户补贴2000元,同时各县按养殖牛羊数确定了下拨资金的总额。朝阳县地域宽广,贫困人口多,散养户多,达到规模养殖户少,实际上达到规模牛羊养殖户仅三百多户。这就出现了这样一种状况,全县养殖牛羊总头数很多,但达到规模养殖户的却过少。为此各乡镇为了给各个分散的养殖户也给点补助,便采取了变通的方式,将几户或更多户合在一起成为一个规模养殖户上报。因这一“申报”形式只有从事这一工作的少数几个人知道,所以局外人是很难发现的。同时也只有虚报一定数量的规模牛羊养殖户,才能完成上级部门确定的补贴资金如实足额到位。这一实际“需要”无形中也就滋生了“凭空多报规模养殖户”的行为。从实际情况看,这一专项资金下发后,达到规模的养殖户自然得到了2000元的补助资金,而那些散养户仅得了部分牛羊补贴资金,剩余补贴资金和那些“凭空虚报的规模养殖户”的补助资金则流向了一些乡村干部的手中。我们通过对这项专项资金的预防调查,查找出了专项资金申报、管理及发放过程中存在的漏洞,通过调查分析确定了容易产生职务犯罪的环节和人员。针对我们预防调查情况,我们专门向本院职务犯罪侦查部门进行信息反馈,得到了职务犯罪侦查部门的高度重视。从司法实践看,仅近两年中,职务犯罪侦查部门根据我们提供的预防调查信息就查获得案件线索8件,其中现已成功立案并被判处有罪的就达12人。可以说收到了非常好的侦防效果,此项工作也得到有关领导的充分肯定。

    三、结合侦查部门所查办的案件,及时提出有价值的检察建议,有效推动预防调查成果的转化

    预防调查的过程实际上也就是发现问题、分析问题和解决问题的过程。检察预防工作就是要在通过预防调查在掌握大量第一手材料的基础上,总结出祥实而又准确的调查报告,及时向地方党委、政府提出建设性的检察建议,并向涉案单位提出完善制度的意见或预防建议。这也是检察机关充分发挥检察职能优势,推动权利运行监督机制的不断创新的重要举措。

    实际工作中,我们首先对近几年侦查部门所办案件进行了认真的回顾和总结,了解犯罪嫌疑人的主要犯罪手段,及时掌握了主要犯罪职能部门和工作人员特点,最终查找到了违法犯罪的一些规律性的问题。在此基础上,我们重点结合了朝阳县的实际情况,有针对性地对强农惠农资金、普九化债、退耕还林、饲草补助、水库除险加固、农机补贴、公共权力运作以及公共利益实现等方面集中开展了多项预防调查,并撰写出了《关于普九化债工作情况的调查》、《关于农机补贴情况的调查》、《关于涉农资金管理与发放情况的调查》、《关于饲草补贴情况的调查》等多个专题预防调查报告。而后我们将所形成的预防调查报告及时地提供给了县委县政府,为县委县府科学的、准确的决策提供了司法依据,也得到了县委领导的高度评价,表示检察机关提供的预防调查报告具有很强的针对性和可操作性,据此县委不仅出台了一些相关规定,同时还责成相关单位对检察机关的预防调查报告认真加以研究并逐一进行落实。如县财政局在接到我们的《关于涉农资金管理及发放情况调查报告》后,立即制定了我县《涉农资金管理及发放规范》和《涉农资金操作规范》等规定,在制度上对涉农资金管理和发放进行有效完善。同时,他们还根据我们检察建议,对所属部门和单位规章制度进行了必要的补充和完善,及时地堵塞了制度漏洞,规范了内部防范机制,收到了良好的工作效果。两年来我们也正是在这些预防调查成果的转化中,全面推动了检察预防工作的健康顺利的发展。

    四、建立大预防格局,以侦促防,以防代侦,侦防一体

    当前,检察机关各个部门普遍存在着人员少,任务重的现实问题。如何破解这一难题,实现检察人力资源的最大利用,从而保证各项检察工作的顺利开展,这也是各级检察长一直关心和研究的主要问题。今年3月份,我院党组经认真分析研究后决定,整合现有的办案资源和力量,赋予预防部门职务犯罪初查权,实现了预防调查与职务犯罪初查的有效对接,不仅解决了职务犯罪侦查力量不足的问题,也促进预防调查从务虚到务实的实质转化。从近两个多月的司法实践看,我们已基本在全县实现了大预防格局,预防部门通过职务犯罪的初查,很好地实现了预防调查与职务犯罪侦查的优势互补,同时也从中发现了许多有价值的职务犯罪案件线索,真正形成了侦防一体化。如前所述,今年4月份我们对七道岭乡“普九化债”领域存在的职务犯罪问题就是以预防调查方式予以介入,发现问题后及时开展了案件初查,仅用了一天时间就基本查清了主要的犯罪事实,为侦查部门查办案件打下了坚实的基础。截止到目前,仅2个月的时间,我院预防部门就通过预防调查和初查,成功移送了2件7人的职务犯罪线索,现自侦部门已全部进行了立案侦查,有效的推动侦防一体化建设。也正是侦防一体化机制的建立,今年仅4月份一个月,本院反贪部门就立案侦查4件8人,创本院单月立案数历史新高。

    通过自侦部门办案确定预防调查重点,在预防调查中发现自侦案件线索,这是检察工作的现实需要。通过预防工作促进地方经济发展,监督国家工作人员依法履职,确保国家强农惠农等民生政策的落实,最终达到法律宣传、堵塞漏洞、建立防范机制,这又是职务犯罪预防的最终目的。今后,我们将在原有工作基础上进一步完善侦防体化这一有效方法,全面提升检察工作水平,为全县的中心工作和发展大局提供坚强的法律保障,真正在全县范围内实现职务犯罪的大预防格局。