当前，我国正处在经济转轨和社会转型的特殊历史时期，社会矛盾异常尖锐和复杂，反映在人民法院审判工作上，案件数量陡增，审理任务繁重，审理难度加大，人民群众对司法需求越来越显得迫切，对司法制度改革的呼声也越来越高，审判工作面临空前的困难和压力。审判管理权的合理配置和科学运行，是人民法院审判制度改革所面临的重要课题，在理论界引起了学者关注、实践中也激起了法官思索。审判权与管理权是人民法院审判管理中的两个重要权项，研究和探索他们之间内在的运行规律，既是回应人民群众对司法制度改革的期待，更是人民法院审判工作的内在要求。本文以基层法院为研究对象，采用实证手法，分析审判权与管理权运行现状，揭示问题，提出对策，为完善基层法院审判管理制度建言。

    一、对审判权与管理权的解读

    （一）审判权

    为增强研究的针对性，本文把审判权狭义地理解为法官个体在审理案件中依法享有的对案件进行独立审理和裁判的权利。法官的独立审判权是法定的，如我国《人民法院组织法》第九条第二款规定“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一独任审判”，又如《法官法》第八条第二款规定法官“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。其独立性体现在两个方面：1、法官是中立者。争议的双方、争议的事端与法官没有任何利害关系与感情纠葛，证据与良知是裁判案件的唯一砝码，运用自己深厚的法理知识和丰富的审判经验，根据自己对案件事实的评价和法律的理解，作出符合客观事实和法律逻辑的裁判；2、法官又是独立者。法官的审判权不从属于或是受制于法律之外的任何势力影响，尊重事实，忠于法律，独立思维，不因行政机关、社会团体和个人等外来意志而改变裁判初衷。从立法精神看，“个人”泛指的是一切社会公民，既包括了党政机关和上级部门领导，也包括了院内的各层级领导及其他工作人员。 法官的审判权是具体的，如依法调查取证权、传唤当事人权、组织庭审权、当庭认证权、自由裁量权、独立裁判权、采取强制措施权等，这些权力寓于个案之中并分布在审理过程中的不同环节，看得见也感受得到，而不是虚幻之物。然而，审判务实中法官审判权的独立性往往受到个人不同程度的干涉，如上级领导过问、亲朋好友求情、同学战友招呼、院内领导插手、同事寻求关照等，或多或少、或轻或重地左右法官裁判思路，其独立性无情地受到这些来自意志之外的原因冲击。相比之下，院内庭长、主管业务领导以及院长（下文简称“管理层”），利用行政职级的权威性，对法官办案独立性干涉更甚、更烈、更隐蔽，是在正当行使管理权外衣掩护之下的干涉，其对审判权的危害性不言而喻。

    （二）管理权

    所谓管理权，指法院内部对审判工作负有管理职责的部门和个人，依照相关规定对案件审判过程行使指导权、监督权和决定权。人民法院内部的审管理权，可粗略地分为“两条”线：

    1、职能部门管理。享有管理权的职能部门通常包括内设的司法行政、审判监督、流程管理、案件评查、回访机构、纪检监察、后勤保障、考核机构等，涉及的职能部门多，管理内容复杂，管理权限分散，如给裁判文书加盖印鉴、评查案件质量、司法统计报表、回访案件当事人、查处违反审判纪律法官、为审判提供优质服务和保障、对审判业务部门和审判人员的绩效进行考核等，分散在不同的职能部门并单独行使管理权。然而，这些管理权的行使，通常不会触及案件的程序与实体，属于“外围式”管理，一般不对案件裁判结果产生重大影响。

    2、个人权威管理。管理层凭借职务上的权威性，在案件审理过程的不同“节”与“点”上进行控制。个人的管理权内容则趋于集中，主要指向案件的实体部分，属于“内控式”管理，对案件裁判结果将产生重大影响。个人权威管理的重要特征，就是管理者利用职务上的权威而不是职权去影响案件裁判结果，“行政化”色彩浓重。

    二、审判权与管理权的运行现状

    为增强调研针对性，笔者仅从狭义角度分析基层法院的审判权与管理权的运行状态，即法官享有的审判权与管理层人员所享有的管理权之间存在的关系。

    （一）互生共存

    当前，在我国现行司法制度框架下，法官的审判权尚不具备条件独立于管理层的管理权之外，或多或少、或轻或重地受到管理权约束，审判权与管理权共同融合于审判管理之中，两者形成事实上的互存关系：

    1、审判权的实现依赖管理权的支持。法官的重要价值取向之一就是按照自己的思路审理和裁判案件从而实现审判权，然而其思路能否转化为审判权的产物即裁判文书，还要取决于管理者态度，得到管理权的认可。在审判实务中，无论是独任审理还是组成合议庭审理的案件，拟制的裁判文书通常都要经由管理层签发“把关”，否则不能向当事人送达。

    2、审判权与管理权统一于个案之中。在我国现行的审判管理体制下，凡进入裁判程序的个案，没有离开审判权的管理权，也没有离开管理权的审判权，审判权与管理权相互依存、相互制约。

    （二）权责分离

    从权、责角度而论，审理好每一个案件是法官应尽的责任，对个案进行依法裁判而不受其他因素干扰是法律赋予法官的权利，是责与权的高度统一。然而在审判实践中，责、权相分离现象突出：  

    1、从权力分配看，表现在一些个案上审理权与裁判权相脱离，既审理案件的法官无裁判权，有裁判权的管理者则不参与案件审理，人为地把审理权与裁判权“撕裂”开来，握有管理权的管理层可对独任庭或合议庭的裁判意见直接否定，或提出将案件提交审委会讨论进行间接否定，由此可见，审判实践中的裁判权优于审理权，管理权强于审判权，独任庭或合议庭成为案件审理过程中的必须“摆设”，审理权与裁判权成为权力运行中的“两张皮”，审判权时而遭到管理权的“绑架”。

    2、从责任担当看，从一些个案中可看出，有审理权而无裁判权的法官对外要承担错案责任，没参与案件审理、有权裁判案件的管理者及审委会，则无须担当错案责任，存在权责倒置问题。当前，人民法院现行的裁判文书格式都是以独任审判员或合议庭组成人员姓名落款，旨在强化审判人员在个案中的责任，如承担错案责任、接受社会评价、负责判后释疑、配合流程管理、便利考评考核等。然而，在责任担当主体上，落款的独任审判员或合议庭成员往往要“替人受过”，因为握有管理权的可对案件裁判结果产生重要影响的管理层，通常不承担错案责任，形成事实上的“有权的不担责”、“担责的又无权”尴尬局面，权与责处于失衡状态，这对独任审判员或合议庭成员来说有失公平。

    （三）矛盾冲突

    审判权与管理权是一对具有逻辑关系的权能和职责，即法官的审判权要在监督管理下进行，失去了监督管理的审判权则必然滋生司法腐败，管理层对案件裁判进行“把关”，体现的是法院内部对审判权行使管理权的一种职务行为。管理权应用得当有助审判权的实现，反之，管理权凌驾于审判权之上，则对审判权构成严重干涉。所以，过分强调管理层人员对法官的管理而削弱法官相对独立的审判权，或者过分强调法官的独立审判权而忽视管理层人员的职能发挥，这两种极端的主张和做法，都容易从理论和实践上产生冲突：

    1、理论层面冲突。依照我国法律规定，法官享有独立的审判权，不受个人干涉。从立法精神理解，所指“个人”应当包括庭长、主管业务院领导、院长等管理层人员；法官的独立性也应当贯穿于个案始终，既表现在立案、送达、庭审、认证、调解等环节，还表现在裁判环节，依法享有独立的裁判权。从理论上讲，审判权与管理权属两个完成不同的概念，两者在职能上没有“交集”的可能，但是，由于审判工作的专业属性很强，于是业务水平更高的管理层人员插手案件审判就成为了可能，出现管理权对抗审判权、甚至替代审判权的不正常现象。

    2、实践层面冲突。审判权与管理权在理论上的冲突演化为实践上的错位，如出现管理权主导审判权、压制审判权、替代审判权等情形，破坏独任庭或合议庭裁判的“独立性”。当然，“两权”在实践中的冲突是局部的而非普遍性，主要发生在一些疑难、重大和复杂案件上；产生冲突的原因是复杂的，如不同的审判人员和管理层人员的专业水平、业务能力、社会经验、分析能力、判断能力等在客观上存在差距，反映在案件裁判上就是裁判观点或主张缺乏一致性，甚至完全对立起来。另外，个别案件因审判人员或管理层人员与当事人存在某种利害关系，如亲戚、朋友、同学、战友关系等，为照顾一方利益，他们难避免地出现一些“偏心”裁判主张，这在管理层人员身上显得更加突出；一旦管理权不当地介入审判权，可能产生不良冲突后果，如审判人员与管理层人员心里对抗或言语冲撞、合议庭功能被弱化合而不议、案件得不到及时裁判降低审判效能、增加审委会讨论环节造成司法资源浪费等。

    三、审判权与管理权的实践规划

    在审判权与管理权上，最根本的问题就是要消解“两权”之间的冲突，围绕着“公正与效率”这一世纪主题，对“两权”进行合理规制和清晰界定，做到权责分明，各司其职，各负其责，共生互动。

    总体思路：

    一要符合我国司法制度改革方向。从最高法院的改革思路看，人民法院内部的权力合理配置及科学运行是改革的重点，可见，开展“两权”研究符合我国司法制度改革方向。

    二是落实“两权”分离。围绕权力分配、权力运行、权力制约、权力监督等问题，规制审判权和管理权的范围、内容及运作程序等，从法律制度层面有效地解决“两权”冲突问题。

    三是对“两权”实行层级管理。审判权按“独任庭——合议庭——审委会” 审判组织形式、管理权按“院领导——庭长——法官”上下级关系，建立和完善层级管理机制，确保“两权”不串岗和不越位。

    四是“两权”价值回归。审判权要体现“公正、高效、廉洁、为民”司法核心价值；管理权要体现“服务、监督、透明、高效”管理效能价值。

沿着总体思路，笔者对审判权与管理权的职能规划，分别作出以下基本定位：

    （一）审判权：审理权+认证权+裁判权

    从权力属性看，审判权属司法权，管理权属行政权，其产生的基础、价值取向、行使主体、管理事项、运行方式、运作要求等都存在着重要区别，要解决“两权”冲突问题，就必须在审判实践中对其进行清晰界定。

    笔者认为，法官的“独立”审判权应当包括以下基本内容：1、调查取证权。对当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，法官可以依法调查收集；2、采取保全措施权。法官对自己承办的案件，可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，必要时可依法裁定采取保全措施；3、证据认证与采信权。在当事人充分举证、质证基础上，法官有权对当事人所提供的证据进行甄别以及采信能够还原案件本来事实的合法证据；4、案件裁判权。独任庭审判员以及合议庭成员，有权对案件实体部分作出裁判，而不受行政管理者干涉。

    要保持法官审判权的“独立”，就要消褪“行政化”色彩。 在审判权中，审理权、认证权与裁判权处于重要地位，尤其是裁判权处在核心地位，其最能体现法官的职业价值，也是衡量法官审判权力之大小重要标志。对裁判权的争取，往往是“两权”冲突根源，也是冲突的焦点，一方面独任审判员或合议庭成员为维护审判独立性，努力地坚守自己的裁判思路；另一方面管理层人员为维护“行政化”管理权威性，尽可能地让他们的裁判思路曲同于自己的主张。审判实践中，管理权所表现出来的“行政化”色彩：1、汇报。有的法院规定，无论是独任庭还是合议庭审理的案件，案件在作出裁判之前，一律须向管理层汇报；2、审批。拟制好的裁判文书必须提交管理层签发，否则不能加盖法院印鉴；3、否决。当合议庭意见与管理者裁判主张不一致时，管理层以提交审委会决定为名，间接地否定合议庭意见。要消解“两权”冲突，就必须在审判权中摒弃“行政化”，为审判权的运行营造一个“无障碍”环境。

    （二）管理权：服务功能+监督职能+行政决定

    从狭义审判工作看，对管理层人员可从以下方面进行定岗定责：1、分配案件。将立案的案件按照一定的规则分配给审判人员，凡需组成合议庭的，指定主要承办人；2、决定个案适用何种程序。根据案件难易程度不同，决定是采用简易程序还是普通程序审理，凡适用普通程序的案件，直接指定合议庭组成人员。实践中，在个案的程序采用上存在一定的混乱，缺乏统一的规范管理，通常做法是由案件承办人自由选择，有的案件选择了简易程序之后，又不能在法庭期限内结案，于是匆匆地转换为普通程序审理，临时邀人组成合议庭合议案件，既不严肃，又可能损害当事人利益；3、监督合议庭合议案件。制定和完善合议制度，加强对合议庭的监督管理，如议前报告、议中聆听、议后评议等，切实消除“合而不议”、“议而不决”等司法变异现象； 4、规范办案程序。当前，在一些审判人员中，重实体而轻程序的现象较突出，有的个案甚至因程序上的错误或不公，导致了实体上的裁判错误，值得领导管理者去抓管；5、把好裁判文书质量关。裁判文书是人民法院的“名片”，一份错误百出、质量低下的裁判文书，足够让当事人和社会公众对人民法院的公信力产生怀疑。所以，领导管理者在签发裁判文书时，其重要工作内容就是发现瑕疵、更正错误，而不是纠结于案件实体处理；6、决定案件是否提交审委会讨论。为预防合议庭动辄将案件移送审委会讨论决定的做法，从而避免承担错案责任的风险，客观上需要领导管理者把好关，以减少审委会人力资源浪费；7、加强考评考核。针对自己所管辖的工作范围和内容，制定科学的管理细则，加强监督，重视考评，将自己所管辖的单项工作纳入到全院对个人的综合工作考核之中，把单项考评结果作为审判人员评优评先、奖励惩罚、晋升晋级、提拔重用的重要依据。

    四、完善审判权与管理权运行机制

    1、抓好案件审判流程管理

    随着我国审判方式改革深入，作为审判权运行机制重要内容的案件流程管理，越来越受到人民法院重视，抓好案件流程管理是人民法院做好审判工作的关键所在。审判权与管理权是案件流程管理中的两个重要环节，“两权”的运行状态反映了案件流程管理水平，着力解决案件流程管理中的困难和问题，可助推“两权”正常运行。

    从基层法院现状看，当前的案件流程管理工作仍处在探索阶段，虽然取得了不少成果，但存在的问题也突出，如职能分散、权责不清、效率低下、透明度不高、信息孤立、内容单薄、程序简单等，在一定程度上制约了“两权”运行。于是，建立健全程序规范、分工协作、责权分明、操作灵活、公开透明、高质高效、细化精化的案件流程管理新机制，成为深化案件流程管理工作改革的重要内容。

    2、深化合议制度改革

    管理权从审判权中退出，意味着合议庭的裁判权更加趋向独立化，在失去领导管理者“把关”的条件下，要让合议庭更好地担当起裁判使命，就必须重视合议制度改革，强化合议庭功能，增强合议庭合议能力。针对当前存在的“合而不议”、“议而不快”等突出司法变异现象，重在做好提高合议庭合议能力、落实合议庭成员责任、完善合议庭工作机制、加强对合议庭的考核等工作。

合议制度改革在理论界引起了广泛探索，不少学者提出了自己的观点，譬如具有代表性的成果有五人合议制、法官会议制、专业型法官列席审委会制、全庭合议制、专业委员会制等，可谓见仁见智，这些为深化合议制度改革起了示范作用。

    3、强化审判监督管理

    审判权弃“行政化”，意味着裁判权的回归，于是法官手中握有的审判权更重了。然而，权力是滋生腐败的温床，不受监督的审判权必将导致司法权的滥用。可见，加强对审判权的监督具有十分重要的现实意义。

    重点从以下几方面加强审判监督工作：①接受社会监督。如邀请人大代表、政协委员及公众代表参与庭审旁听和案件执行，聘用人民陪审员与法官同台审判，聘请特约司法监督员监督法官业内工作与业外生活，召开重大案件审理发布会等，为他们创造监督条件，把监督工作落到实处；②打造全程监督。监督工作不仅要覆盖全刑事、民事、行政以及执行等所有诉讼与非诉案件，还要贯穿个案的送达、审理、认证、调解、合议、裁判、保全、评估、拍卖、司法拘留等重要环节；③重视领导监督。随着管理层的工作职能转换，监督审判便成为他们的主要工作职责。监督重点：审判程序、公平公正、工作效率、社会效果等；④加强回访监督。在院内设立回访机构，对案件当事人开展回访活动，详细听取当事人意见反馈。回访重点：法官是否违法审判、是否廉洁司法、是否违反行为规范、是否服务热情以及是否存在办“关系案”、“人情案”、“金钱案”、“黑案”等行为。

    4、提高法官职业素质

    孟子言“徒法不足以行”，意为法律离开了人的运用就不能运作起来，强调了人对法律的重要性。人民法院司法公正的兑现、审判质量的提升、司法效率的提高、公信与满意度的累积，这些都离不开法官职业素质的提高。法官行使独立审判权，是以过硬的业务素质为基础，很难相信业务素质低下的法官能办出公正、高效、让当事人信服的案件。审判权与管理权离析之后，实践对法官的业务素质提出了更高要求，需要完全凭借自己的知识、经验和智慧去认识、分析和裁判案件，具有一定的挑战性，让法官深感审判压力空前，对进一步提高业务水平的需求也显得更加迫切。职业素质具有广泛性特征，法官除了应当具有游刃有余的业务素质之外，还应当在政治、执法、作风、廉洁、为民等方面体现出深修养和高素质，全面提高法官的职业素质。提高法官职业素质的主要途径：一是政治教育。结合主题实践教育活动，帮助法官树立正确的审判价值观，审判权来自于国家，服务于人民；二是自我修养。加强学习，自勉进步，升华境界；三是业务培训。开辟培训法官新路径，让他们的知识水平和操作技能得到大幅提升，以应对审判实践之需。