近几年来,在检察机关执法规范化建设的大背景下,全国大部分检察机关设立了专门的案件管理机构,通过构建统一受理、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制,进一步加强检察机关执法办案管理和内部监督。从目前的情况看,大部分检察机关把案管机构的主要职能定位于管理和服务属性,将主要精力放在案件的受理、流转等事务性工作上,从而忽视了案管机构的监督属性。案管机构设置的初衷是为了加强检察机关的内部监督,因此,笔者认为,在案管机构管理、监督、服务、参谋这四大职能定位中,监督职能是重点,是根本,只有发挥好了案管机构的监督职能,才能确保执法公正、理性、廉洁、规范,才能确保检察权依法正确行使。

    一、当前检察机关开展内部监督的情况

    (一)现状

    当前检察机关内部对案件管理的监督制约主要是通过三个方面进行:一是设置中间环节,通过部门间的分权,将检察权分解,防止一个部门在办案中权力过大;同时设置办案人员承办、部门负责人审核、检察长批准或者检委会决定的层层把关的办案模式,防止办案人员错误办案甚至以权谋私,这是检察机关目前进行内部监督的基础;二是通过内部的纪检监察部门查处违法违纪的办案人员,教育办案人员严格遵守办案纪律,在办案中保持廉洁;三是上级检察机关对下级检察机关的监督,包括工作上的指导检查制、专项执法检查制、大案要案线索的备案审查制,以及职务犯罪案件撤销、不起诉的上级审批制。

    (二)不足

    首先,部门分权制约不足。由于权力被拆分,分拆后的权力在运行中客观上只能相互依存。这既可能形成相互间的监督制约,也可能演化成相互间的纵容其次,层层把关的办案模式不能起到有效的监控作用。由于监督者与被监督者处于同一责任单位内,监督者就是单位的责任人,监督者在维护部门利益与履行监督职能的问题上可能存在利益冲突,能否做到公正严格地履行监督制约的职能,很大程度上有赖于监督者的个人的主观评判,这就使得监督制约机制成为可变通的柔性机制,而非具有权威性的刚性制度。再次,事后监督效果不佳。由纪检监察部门进行的专门监督,监督力度虽然较大,但具有局限性和被动性等缺陷,基本上属事后监督。纪检监察部门作为非业务部门,受职权和职能设计的限制,只能通过有关涉及干替违法违纪情况的举报以及对干警执法、执纪情况的检查等途径,对干警的行为规范进行监督,包括履行职责情况、遵守法律法规和办案纪律情况、执行廉政规定等内容。对违法违纪问题发现困难,也缺乏有效的监督手段,对办案过程中有无拘私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为,难以及时尽早发现并予以纠正。最后,上级检监督难以到位。在检察内部监督制约机制下,下级检察机关在受上级检察机关领导的同时,必须收到同级党委领导和人大监督,人、财、物以地方管理为主,容易造成检察权的地方化,当地方检察机关进行法律监督中遇到一级人民检察院和地方党政领导对案件的处理意见不一致时,不得不有所顾虑,往往按照地方党政领导的意见行事。在这种情况下,上级监管很可能力不从心。

    二、构建案管机构监督职能的优势

    案管机构实行的是一种流程管理与专门监督相结合的内部案件质量管理体系,它使检察业务管理由静态变为动态,由松散变为集中,由事后监督变为事前、事中监督,规范了执法行为,提高了办案质量,促进了执法公正。在监督职能的发挥上,案管机构有其独特的优势,主要体现在:

    1、案件机构作为一个专门的案件管理机构,对检察机关受理的所有案件进行常态性、统筹性、全面性的宏观管理,构建了一个新型的案件管理模式,有利于加强执法办案的横向监督制约、纵向统筹指挥,从而形成“横向到边,纵向到底”的案件监督制约机制,有效弥补了检察机关法律监督漏洞,是防止检察权滥用的制度创新。

    2、案管机构通过对案件的流程化管理,可以做到:第一,将程序审查权从业务部门、办案人员手中剥离出来,并主要从程序上把握案件的量与质,从而有效地实现了程序审查权和实体审查权的相对分离;第二,通过预警机制等手段,有效地将案前、案中、案后有机统一起来,实现了案件的全程动态监督,克服了单纯事后监督的弊端;第三,通过流程显示,全院所有的案件流程情况一览无遗,从而使得执法办案的每个环节、每个过程都公开、透明的。提供流程化管理,及时发现办案过程中存在的问题,及时加以监督和改正,保障执法办案过程的规范。

    3、案管机构通过数据统计,用数字化全面具体地反映所有检察案件及业务动态的全部信息。由于案管机构对检察机关受理的所有案件进行统一的管理,统计的数据针对全部案件所有环节的办理过程,并可以综合进行定量或分类分析,从而既可以反映办案业务总的情况,又可以具体反映某一类案件的办理情况,还能够客观说明某一环节或某一单位部门的工作开展情况,并可以进行部门之间、单位之间的横向比较,时间维度上的纵向比较,从而为案管机构实现监督职能提供了数据上的支持和保障。

    三、案管机构开展监督应处理好两个关系

    1、处理好“监督”与“服务”的关系。案件管理监督与服务的关系,是辩证统一的关系。案管机构作为内部监督机构,其服务性应寓于监督之中,而不是监督寓于服务。案管机构通过承担业务部门大量事务性的工作,是为了汇聚更多的检察工作信息,更全面的了解办案活动的情况,从而有利于更好的履行监督职责。事务只是案管机构实现目标的手段,监督才是目的。通过监督,查漏补缺,防微杜渐,查处违法、违纪,才能促进廉洁执法,维护国家司法公正。如果侧重于服务职能,轻视监督工作的开展,则偏离了检察改革的方向。

    2、处理好“到位”与“越位”的关系。长期以来,检察机关的业务部门都实行垂直领导机制,有分管的副检察长、处、科级领导,有主诉、主办检察官等,其本身就具有正常的案件监督管理体制。因此,案管机构在履行监督职责时,必需找准自己的位置。既要高屋建瓴的大胆监督,又不能直接干预业务部门的正常办案活动,也不能包办代替去做业务部门正常的监督工作。笔者认为,案管机构作为“监督者”,其查看的范围应当覆盖业务部门正常的监督,应当高度重视对类案的问题、执法活动中的突出问题、倾向性、苗头性问题和有重大影响的案件进行监督,要通过一些统计数据分析,深入到办案程序瑕疵、严重的程序违法及实体法的适用部分。只有这样,才能发现一些有深度的问题,才能及时提出监督建议。

    四、如何加强案管机构的监督职能

    1、建立完善的案件监督体系。案件内部监督管理作为一种长期性的工作,案管机构作为案件的进出关口,因为直接掌握案件信息、监控案件流程上的优势,具备成为案件监督管理的专门机构先天条件,充分发挥案管机构的监督管理职能,应将其建立成为一个人员精干、办事高效、运转协调而相对业务部门内部独立的部门,直接监督各业务部门的案件质量。将案件监督工作落实到每一个案件、每一个环节。仅仅依靠案管机构是不可能完成案件监督管理的全部工作的,还应当建立一个完善的案件监督管理系统,该系统可由三部分组成:一是由检察长和检委会组成的领导体系,负责对重大问题和重大案件的领导和监督。二是由各业务部门负责人组成的实施体系,负责对本部门的办案人员工作的监督和管理。三是案管机构的监督制约体系。对不立案、撤销案件、不批捕、撤销逮捕、不起诉案件的实体处理、应由案管机构进行复查,出具意见,对公诉案件判决(裁定)、起诉书、公安机关移送起诉意见书即时审核,对承办检察官案件质量进行跟踪检查等方式,开展监督工作。在履行监督职责过程中,为确保监督的实际效果,案管机构应当拥有一定的监督处分权对带有普遍性或同类型的问题,应根据检察长和检委会的意见或决定,督促相关部门予以落实或改进。相关部门应根据要求按时将落实或改进情况向案管机构反馈。

    2、构建案件监督管理软件平台。为履行好案管机构的监督职责,达到对案件及相关业务程序和实体的监管,提高案件质量和效率,服务办案需要,服务领导决策,通过办案系统软件实行对内部执法办案活动的监督,使监督工作由静态监督、事后监督向动态监督实时监督转变。要实现有效的案件管理监督,就必须依托一个功能完备能以规范办案流程、深化内部监督为核心的案件管理软件。一是依托检察专线网,实现主要检察业务办案流程网上运行,把自侦、刑检、民行等案件的办案流程运用计算机模板程序固定下来,干警根据权限进入系统按照办案流程操作。呈批手续在网上登录、提交、审核、审批,讯问笔录、询问笔录等证据材料通过信息技术手段采集,在网上传输、共享、存储,或打印输出,实现数字化流程作业。为规范办案流程管理规定在网上实施所有办案流程操作,不允许在网络外进行案件流程运作,规避监督管理,在此基础上有效开展对执法办案活动的网上监督,使监督工作在正常的案件流转过程中随时进行,又能做到不中断办案活动,不占用办案时间,及时发现违法信息,发出办案预警。二是建立电子卷宗档案存储。检察实践中,对受理的控告、申诉等涉及违法违纪案件的复查,经常在调阅案卷上花费大量的时间,案管机构在受理案件后,可通过高速扫描仪器,完成受理案件纸质卷宗向电子卷宗转化,便于随时调取开展案件评查。

  　3、开展案件评查监督,促进办案质量和效率。案件质量评查工作应当列为案管机构的监督职责之一。案管机构要严格按照《案件质量考评办法》的要求,将随时考评和集中考评相结合,制定或完善办案工作考评标准采取办案人员自查、科室互查、案管汇总评查的办法进行。对于不捕、不诉案件;法院判无罪案件、撤案案件;被害人申请抗诉上级院不抗诉的民事行政案件;刑事申诉和刑事赔偿案件、涉检信访案件开展复查,在复查的基础上再进行评查,重点进行质量评查。办案考评结果要作为检察人员年度考评的重要组成部分和晋职、晋级的主要依据,将对检察人员办案活动的监督评价落实到对检察官个体的监督评价,从而带动检察人员个人素质与办案质量的良性循环。