摘要:法治思维和法治方式的价值在于用法律限制权力的恣意化,阻却权力寻租化。法治的发达程度和腐败现象的发生成反比。厉行法治是从源头上反腐败的根本之策。在法治国家,法律是最高统治者。在不断完善市场经济的基础上加速法治化进程,是有效地预防和惩治腐败的根本之路。

    关键词: 法治;视野;反腐;路径

    党的十八大报告明确提出,要严格规范权力行使,深化重点领域和关键环节改革,健全反腐败法律制度,切实“做到干部清正、政府清廉、政治清明”。十八大报告关于反腐倡廉的战略部署和总体要求,再一次表明了党中央“坚定不移反对腐败”的决心和执政理念,进一步提振了广大人民群众对于党中央领导开展“反对腐败、建设廉洁政治”的信心。而腐败的根源来自人的私欲和特权,想通过人的内心道德自律防止腐败是不现实的。西方发达国家反腐经验告诉我们:法治的发达程度和腐败现象的发生成反比,即法治化程度越高的国家,一般腐败的发生率就越低,腐败的治理也越有效[1]。当前发生的腐败现象尽管有这样或那样的因素,但都与法治化程度低有着直接或间接的关系。随着市场化经济不断发展,完善法律制度才是阻却腐败的根本途径。

    一、法治反腐与人治反腐优势比较

    腐败是公权力的伴生物,有公权力存在的地方,就存在腐败的可能性。腐败是社会的毒瘤,腐败问题不是现在才有,是古今中外普遍性的问题。建国以来,党和政府始终与腐败分子进行斗争,但反腐方式大部分都是运动式人治反腐,鲜有“把权力关进制度的笼子里”反腐长效机制。不可否认,在即时解决问题上,人治的确比法治有效,例如通过领导关注和过问满足利益诉求的手段,会比司法诉讼的途径更便捷。但在建立长远稳定的秩序、维护长治久安上,人治远远无法与法治相提并论[2]。人治手段,可能一时声势浩大立见成效,但会因领导人或领导人看法和注意力的改变而改变,缺乏稳定性。更严重的是,人治会导致权力恶性膨胀,异化为社会公害,制造的麻烦要远大于成效,所以绝不可靠。不可抗拒的客观规律决定,动机和目标再好的人治,也是会遗祸社会的败笔。其原因如亚里士多德所说:“若要求由一个个人来统治,便无异于引狼入室。因为人类的情欲如同野兽,虽至圣大贤也会让强烈的情感引入歧途。”[3]正因为如此,邓小平曾指出:“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说,廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制,搞法制靠得住些。”法治反腐才是建设法治国家的要求。与人治反腐相比,法治反腐有其天然的优势。

    1、法治是阻却腐败的利器

    腐败的形式是以权谋私,本质是滥用权力。用法律拘束和监督权力,使权力在制度的笼子运行,必然能阻却腐败的滋生。因为,法治通过制定法律制度和统一适用法律,明确了权力行使的边界,规范权力行使的形式,监督权力行使的质量,保障权力行使的目标,为公职人员履职提供法律根据。而后,法治通过公正、公开、明确和普适的法律,使掌握权力者对滥用权力的后果可以作出预判,形成稳定预期,从而为避免被追究责任而约束自己,将他律与自律融为一体。[4]另外,法律的制定是经过一整套严密而科学的程序,其涵盖的内容具有可操作性强的特点,能让公职人员养成良好的执法和守法习惯,能有效阻却不守规矩的公职人员不敢腐败,使欲腐败者因法律的严密不能腐败。

    2、法治是走向民主的快车道

    民主是腐败的克星,是法治的孪生兄弟。法治社会一定是高度民主的社会,没有民主就没有法治。法治状态下,人民群众不仅会积极参与反腐法律和制度的制定、修改,使其能够真正集中民意和智慧,还会以主人的责任心积极参与对权力行使的监督和对腐败行为的检举揭发。梁启超早在上个世纪初就指出:“监督官吏之事,其势不得不责成于人民,盖由利害关切于己身,必不肯有所徇庇。”由此看来,民主决定法治,而建立在民主基础上的法治,又给予民主以保护。[5]　

    法治维护民主权利、监督权力行使,并及时发现腐败行为,压缩权力滥用的空间,减少腐败的空间。个体的公民不再是站在局外观望的看客,而是时刻警觉随时能战的反腐战士。每一双眼睛都是一对摄像镜头,公职人员一旦有腐败行为,就很容易被发现,使欲腐败者因监督的有效而不易腐败。[6]相反,在人治模式下,老百姓的各项民主权利无法得到重视和保障,也不可能对权力进行制约和监督,自然会促使权力的滥用,腐败的滋生。

    3、法治是反腐最强的执行力

    反腐效果很大程度上取决于反腐法律制度的执行程度,在人治状态下,个人特权常常充当阻碍法律执行或因人而异地适用法律的角色,反腐法律制度的执行对象因为直接针对公权行使者,这部分人更容易利用权力资源来左右法律,所以反腐法律制度更易被亵渎、扭曲甚至是阻滞。比如在反腐败的案件查处和专项治理中,各级党委和政府的主要领导人掌握着启动权和刹车权,反腐败机构处于听命行事的被动执行地位。这是一种“人治化”的反腐败运行机制。案件查处的力度和专项治理的力度,取决于各级领导的主观意志,由此形成“选择性惩治”和“法纪软约束”,惩治的效果大打折扣。[7]

    而在法治社会下,公民信仰和遵守法律已成为一种生活习惯,从公民中走出来的领导者,既有对法律的敬畏之心,又有法律边界之权力,这就使得其不能滥用权力、操纵对腐败分子的追究,不能怠慢用权力,对腐败分子姑息放纵,而是严格遵守法律和依法办事,视法律为最高权威。同时,在惩治腐败整个过程中,都是依据法定的、透明的程序进行,使腐败分子在法治的框架下受到应有的惩罚,从而使得欲腐败者因法治的威严而不敢腐败。

    二、反腐唯有走法治之道

    改革开放以来,党和政府在反腐败方面态度是坚决的,采取的措施是严厉的,也收到了一定的成效。如果没有强有力的反腐败,我国可能早就陷入极端腐败的泥潭中而不能自拔。但同时也应当看到,到目前为止我们的反腐败与权力监督体制仍存在着严重的局限性,伴随着改革开放进入“深水区”,唯有走法治之道,才能解决腐败之根本。

    1、法治反腐是我国发展市场经济的客观需要

    马克思经典论著曾表述:经济基础决定上层建筑。我国发展市场经济,就决定了必须走法治之路。因为市场经济本质上就是法治经济,它需要完善的法律制度去打造和维护公平正义的经济发展环境,减少甚至杜绝任何权力对市场的非法干预与参与。而建立一套与市场经济相适应的反腐败法律制度则是其中必不可少的重要组成部分。因为市场经济条件下尤其是市场经济发展尚未成熟的阶段,法制不完备,制度安排欠科学和严密,法律权威不够,公民法律意识有待提高等因素存在,使得权力部门和公职人员容易以权谋私,贪污受贿,利用公权“寻租”。另一方面市场竞争主体为了获得更多经济利益,也会主动“投资”公职人员。[8]比如,轰动全国的厦门远华走私案,其每一步的“成功”,都与权力寻租有关。公权力一旦与商业、经济利益相结合,必然会破坏市场经济的健康发展。

    2、法治反腐是走出反腐困境的必由之路

    人治反腐具有主观性、随意性、片面性和短效性的先天的缺陷,难以根治腐败。尤其面对改革开放的深入和物质精神生活全面转型,犯罪活动更加隐蔽化、智能化、复杂化,一些直接损害民生利益的隐形职务犯罪,与多种社会问题相互交织,社会危害性严重;以合法形式掩盖的犯罪手段、方式日趋复杂多样,使评价职务犯罪的刑事立法面临新的挑战。[9]另外,由于缺乏横向的分权制衡机制,现行的权力制约和监督体制无法解决“一把手失监”问题。在现行的领导体制中,由于党委书记多兼任人大主任,政府负责执行党委决策,人大和政协既无法监督党委又无法对政府进行问责,司法权受制于行政权而无法发挥应有的司法监督作用,纪检机关受同级党委领导,监察和审计机关属于政府序列受行政首长领导,党政一把手在体制内处于不受同级和下级监督和制约的地位。“一把手失监”导致“一把手腐败”愈演愈烈。[10]要解决这些难题,就得依法构建预防和惩治腐败体系,力推法治反腐。

    3、法治反腐是构建廉洁政府、法治国家的重要组成部分

    从党的十四大至今,是反腐逐步法治化发展时期。在此阶段,我国进入改革发展关键阶段,反腐面临着许多新情况新问题,腐败形势日益严峻。党的十五大以后,反腐方略转向标本兼治、综合治理、逐步加大治本力度;党的十六大以后,反腐方略进一步向标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方面发展;党的十七大以来,反腐方略更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设。党的十八大报告提出“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”、“健全反腐败法律制度,更加科学有效地防治腐败。”与此相适应,法制建设的发展方向更加明确,即向法治化方向发展,实现以法导廉、依法治腐、依法防腐。[11]从上述反腐法治化进程来看,正是构建法治国家之所需,是依法治国应有之意,是我国发展进步的历史必然。

    4、法治反腐是法治全球化的需要

    经济等领域的全球化,推动了作为经济、社会发展保障和体现的法律与法治的全球化。共同的贸易规则、共同认同的一些人权标准使得法律具有了全球化的趋势。作为法律体系中重要组成部分的反腐败刑事法律和刑事法治自然也未能置身事外,国际社会反腐败刑事法治也呈现出一种全球化的趋势,而反腐败国际合作又在不断地推动与增强着这一趋势。[12]

    另外,腐败犯罪也有其自身的共性和规律,因而国际社会抗制腐败犯罪的反腐败工作以及相关刑事法治领域都有一些经验可资借鉴乃至可以共享。在此情况下,反腐败刑事法治领域的立法、司法合作以及全球学术研究交流等日益广泛和活跃。比如,最高人民检察院与美国、英国等国家共同发起成立的国际反贪局联合会是当今世界唯一的由各国负责侦查、起诉贪污贿赂犯罪的专门机构组成的国际组织,它为全球反腐败法治搭建了直接合作的新平台。

    三、实现法治反腐的路径

    虽然法治是预防和惩治腐败的根本之路,但法治社会却不是一蹴而就的,法治反腐自然也就是一个长期的系统的工程,需要我们进行长期艰苦的努力。[13]反腐败斗争需要与法治建设同步,通过国家科学发展,提高法治水平而逐步取得最终胜利,为此,我们应从以下几个方面作出努力:

　 1、立法环节上,完善并健全反腐败法律体系

    要从实际出发,健全覆盖全部权力及其运行全过程的制度,特别是在公务人员选拔、任用和考核评价环节,应建立防止吏治腐败的科学机制,不给潜规则和特权以生存空间,同时完善保障公民知情权,参与权,表达权和监督权的法律。[14]首先是健全刑法等国家法律。我国有关反腐败的规定主要见于《刑法》、《行政监察法》和《公务员法》等法律中,但部分法律规定上过于宽泛,不利于打击腐败。比如《刑法》中对行贿罪的定罪和量刑过宽、过轻,对行贿者几乎没有震慑力,使其在行贿时无所顾忌,进而主动参与腐败行为获取非法收入。其次是健全党内规范。反腐败党内规范是反腐败法律体系的重要组成部分,但同正式的国家法律相比,在适用范围、权威性上有很大的局限性,应当逐渐健全并通过立法程序将经得起实践检验的党内规范转化为法律法规,增强其反腐强制性和约束性。三是健全与反腐败基本法相配套的法律法规。反腐败从来不是单一的基本法能做到的,应加强与其相关的配套法律法规。比如说对于公共权力的法律约束,应逐步建立并根据实际情况发展和完善具有中国特色的官员财产申报法和政务公开法,从源头上遏制公权力的滥用。

    2、操作环节,成立专门反腐机构,并对其进行有效制约

    我国目前的反腐机构设置体制不尽合理,各级党的纪律检查机关在同级党委的领导之下,缺乏应有的独立性和权威性,不仅对党政一把手的监督很难实现,对当地位高权重的其他人监督查处也会受到种种制约;反贪局是检察院的内设局,人权、财权都由地方党委政府掌握,更没有独立性;中央虽然成立了预防腐败局,但法定职权以及与其他反腐机构的关系等尚不十分明确,这种状况不利于反腐工作的开展。应当整合资源,设立直属中央政府的独立的反腐机构,并进行专门立法确定其地位,赋予其独立的调查权和查处权,对涉嫌人员及其亲属的银行存款、财产、投资等情况有权直接调查,对违法违纪者依照相应的法律和制度直接给予制裁。但同时须由全国人大常委会对反腐机构进行有效制约,防止绝对权力的存在和施虐。[15]比如,香港成立廉政公署所取得了辉煌的战绩,很值得我们大陆借鉴。

    3、监督环节上,完善权力监督机制

    腐败的滋生是私欲、权力、机会等各种要素共同作用的结果。但腐败的实质是权力的质变,在诸多要素中,权力是核心要素。预防腐败,关键是监督上。法治反腐,必须坚持完善权力制约监督机制,保证人民赋予的权力始终得到正确行使。要以我国国情和实际出发,按照构建惩治和预防腐败体系的要求,以突出民主权利的制约监督为核心,以健全权力相互制约的体制机制为重点,以完善规范权力运行的法规制度体系为保证,以推进权力公开透明运行为突破口,把握权力运行系统中各种要素之间的协调互补、制约互动关系,真正形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监控体系。[16]比如,对公民基于民主权利的意见、建议、举报和诉求,应当依法满足,而且依法保护,决不允许以各种理由推诿和践踏公民的民主权利,否则对违犯者一定要依法问责。另外,要加强党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合,拓宽人民群众参与反腐倡廉建设的渠道,发挥舆论监督作用,增强监督合力,从源头上防止和遏制腐败。

    4、查办环节上,严惩腐败分子

    为了树立法律的权威,保持法律的严肃性,任何措施或政策必须符合法律;破除法不责众观念,摒弃以功抵罪做法,决不许以情乱法。落实法律面前人人平等原则,杜绝选择性查办,使“不论涉及到谁,都要一查到底”的要求成为实际行动。[17]腐败分子猖獗或敢前腐后继主观上大都缘于其抱有极强的侥幸心理。司法不公,执法执纪力度不大,监督方式单一、空泛,社会监督软弱无力,监督机制不够完善等情况使他们感觉凭自己的隐蔽本领和神机妙算不会被发现,即使什么闪失,也可以凭实力摆平,能够逃避法律的追究,所以才肆无忌惮地腐败;也有一部分腐败分子因为腐败成本太低,所以明知可能被追究,但在巨大的利益面前也决定赌一把,即使出事也是“牺牲我一个幸福全家人”。基于这种情况,必须狠抓制度执行和司法公正,依法狠狠打击腐败分子,不仅大幅提高腐败打击命中率,还要加大财产惩罚力度,把腐败变成“高风险”、“高成本”、“无收益”或“负收益”的行为,通过增加腐败成本最大限度地遏制腐败现象的滋生和蔓延。但要同时指出的是:惩治腐败分子并不等于就是追究刑事责任,刑罚只是惩治腐败的最后手段。一切惩治手段的根本目的都是为了预防腐败。所以要建立健全官员财产申报制度、贪官外逃预防制度、金融和资产信息重大变更反馈制度等预防腐败制度并保证其有效实施,在此基础上去加大惩治力度,做到预防和惩治腐败双管齐下。[18]

    四、结语

    腐败的表现形式五花八门,腐败的原因不尽相同,但归根结底是掌握和行使公权力的各类主体的腐败,所以法治国家不仅要依法治权,而且要依法治官、从严治吏。在我国,依法治权、依法治官是推进依法治国、依法执政和依法行政的必然要求,也是法治思维下反腐治权的必然要求。反腐必须治权,治权必靠法治。

    [1] 刘思格,刘晓英:法治是预防和惩治腐败的根本之策,载于《法学从论》,2011年第6期,第44页。

    [2] 方工:防止“运用法治思维”沦为清谈,载于《检察日报》,2013年1月31日第三版。

    [3] 方工:防止“运用法治思维”沦为清谈,载于《检察日报》,2013年1月31日,第三版。

    [4] 方工:纠正人治思维 坚持法治反腐 ,载于《检察日报》,2012年6月5日,第7版。

    [5] 方工:纠正人治思维 坚持法治反腐 ,载于《检察日报》,2012年6月5日,第7版。

    [6] 刘思格,刘晓英:法治是预防和惩治腐败的根本之策,载于《法学从论》,2011年第6期,第44页。

    [7]姚建莉:反腐败须回到民主和法治的轨道,载于《21世纪经济报道》,2013年3月15日,第1版。

    [8]刘思格,刘晓英:法治是预防和惩治腐败的根本之策,载于《法学从论》,2011年第6期,第45页。

    [9] 吴建雄:以制度的建立破解反腐“梗阻”,载于《检察日报》,2013年1月8日,第7版。

    [10] 姚建莉:反腐败须回到民主和法治的轨道,载于《21世纪经济报道》,2013年3月15日,第1版。

    [11] 庄德水:法治反腐是反腐倡廉的必然选择,来源于观点中国网。

    [12] 赵秉志:中国反腐败刑事法治领域中的国际合作,载于《国家检察官学院学报》,2010年第5期,第26页。

    [13]刘思格,刘晓英:法治是预防和惩治腐败的根本之策,载于《法学从论》,2011年第6期,第45页。

    [14]方工:纠正人治思维 坚持法治反腐 ,载于《检察日报》,2012年6月5日,第7版。

    [15]刘思格,刘晓英:法治是预防和惩治腐败的根本之策,载于《法学从论》,2011年第6期,第46页。

    [16]唐晓清 ,张涛:坚决反对腐败 建设廉洁政治,载于《沈阳日报》,2013 年4月1日,第 6版。

    [17]方工:纠正人治思维 坚持法治反腐 ,载于《检察日报》,2012年6月5日,第7版。

    [18]刘思格,刘晓英:法治是预防和惩治腐败的根本之策,载于《法学从论》,2011年第6期,第46页。