一、我国民事执行检察方式的现状

    近年来,各地检察机关在监督方式上进行了不懈地探究,以丰富民事执行检察监督的方式。在实际监督过程中,运用的方式主要有抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、现场监督、要求说明理由通知、检察意见等等,这里笔者择其要者进行阐释。

    (一)抗诉。对执行程序中的裁定能否抗诉,检察机关和法院在认识上和实践中有很大的分歧。检察机关认为抗诉监督的范围应包括民事诉讼的全过程和适用法律确有错误的全部裁定,因此对执行中的裁定能够以抗诉的方式监督。而法院则认为检察机关可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中做出的某些裁判,并在1995年由最高法院发布了《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》,之后法院就不再受理检察机关对执行裁定的抗诉。我们认为,针对执行程序中的裁定能否抗诉,关键取决于执行程序中的裁定错误能否通过再审予以纠正。也就是说,如果执行程序中的裁定为当事人或者其他利害关系人创设、变更、消灭了民事权利义务关系,严重影响公民、组织的合法权益,需通过再审予以纠正的,应当允许检察机关抗诉。

    (二)检察建议

    检察建议是所有检察监督方式中效力最为柔和的,但往往得不到法院的有效回复,效力较低。虽然最高人民法院和最高人民检察院曾联合出台《关于在部分地方开展民事执行法院监督试点工作的通知》(以下简称《通知》),规范了对部分民事执行行为检察建议的效力,但《通知》中明确的检察建议适用对象范围过窄,实践中大部分的检察建议依然不具有相应的效力保证,适用对象也较为混乱。

    (三)暂缓执行建议

    暂缓执行建议是针对法院的强制执行行为可能存在错误,一旦执行便无可回转的情形下所提出的,对于保护被执行人的权益具有重要作用。最高人民法院于2000年7月10日颁布的《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》认为,人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据,进而限制了暂缓执行建议的适用。实践中,部分地方检察院和地方法院通过签署会签文件的方式,认同了暂缓执行这一监督方式。笔者认为,实践中,暂缓执行建议应严格限制,以免增加执行的难度。

    (四)现场监督

    1990年 9月3日,最高人民法院和最高人民检察院联合颁布的《关于开展民事经济诉讼行政诉讼法律监督试点工作的通知》第2条第4项规定:“应人民法院邀请或当事人请求,派员参加对判决、裁定的强制执行,发现问题,向人民法院提出”。该条规定被许多学者认为是现场监督的法律依据,但该文件已失效,从现行法律层面说,检察院对民事执行进行现场监督缺乏法律依据,部分地方检察院和法院以会签文件形式对现场监督进行规定。笔者认为检察监督的目的不仅应当着眼于防范民事执行中的违法,而且应当为当事人提供有效地权利保障和救济。因此,检察机关的监督应当及时、适度,不宜过分滞后,检察机关可以以职权或依法院申请或依当事人申请实施现场监督,但绝不是也不应当是所有执行活动均需要现场监督。

    (五)纠正违法通知书

    纠正违法通知书是借鉴了刑事诉讼检察监督方式,而在民事检察监督中创设的监督方式。从效力上说,纠正违法通知书比检察建议具有更大的强制性,这也导致有些地方法院的抵触情绪较大,通常以没有法律依据为由拒绝接受。部分地方检察院为缓和与法院关系,往往用检察建议替代纠正违法通知书,以致出现检察建议的适用过于泛滥而纠正违法通知书使用范围缩小的局面。

    (六)监督意见

    实践中,部分检察院对法院民行案件执行中存在的错误所发的法律文书,不再称“检察建议书”或“检察意见书”,而是统一称为“监督意见书”,他们认为“监督意见书”更符合检察机关的主体身份和地位,也更能彰显法律监督的分量和意义。实践证明,这种做法也更能引起法院的重视。笔者认为此种方式值得推广。

    总之,实践中各地的民事执行检察监督虽然具有多种方式,具备不同层次的效力,但总体上看其方式体系略显“五花八门”,给人冗余、杂乱的感觉。

    二、对我国现行民事执行检察监督方式的完善

    域外立法规定了检察院对民事执行具有比我国相对较为广泛的权力,且在设定了权力的同时也配套了较为丰富的检察监督方式。如法国《民事执行程序改革法》第12条第2款规定:“在法律有特别规定的情况下,检察院依职权进行司法判决的执行”,同时,法国《司法组织法》第L1751-2条规定了如果法院的执行与公共秩序有关,检察官可以依职权从事执行工作;日本也有相关规定,“民事诉讼第384条之二第1款的交纳手续费金额的裁判应由检察官指挥或根据检察官的命令执行”。域外立法大多以立法形式对检察官监督民事执行行为进行规定,监督的权限和方式也不尽相同。我国司法体制与域外司法体制不同,我国的检察院是司法机关,而域外大多国家和地区的检察院在则隶属于政府,属于行政部门,使得域外检察院对民事执行所采用的检察监督方式不当然地适用于我国民事执行的检察监督。在完善我国民事执行的检察方式体系时,不能也不应当对域外立法所规定的检察监督方式进行全盘移植,应当有选择性地进行吸收、借鉴。

    民事执行检察监督方式体系不宜过于单一,也不宜过于冗繁。过于单一的监督方式必然局限检察院对民事执行的监督效果,过于繁杂的监督方式则会导致监督方式相互重叠,造成同一违法执行行为可能同时适用于多种监督方式的情形,不利于对检察监督方式适用的把握。理想的民事执行检察监督方式体系应当是层次分明的,各层次效力不同,刚性程度不同,每种监督方式所适用的对象范围具有相同性,即执行行为违法的严重程度、对当事人权益的侵害程度、需要救济的急迫程度等应当相似。

    从我国现行的检察监督方式出发,结合域外相关立法情况,笔者认为民事执行检察监督方式应当且只需采用三种方式:抗诉、检察建议和纠正违法通知书,至于其他监督方式可以归属到上述三种方式之中。

    (一)抗诉

    1、抗诉的适用对象。域外立法中,只要对民事执行检察监督作了相应规定的国家和地区,大多都规定了抗诉这一监督方式,如俄罗斯联邦《民事诉讼法》第320条、越南《民事诉讼法》第72条等。检察机关抗诉的,法院应当启动审判监督程序进行再审。监督内容、对象不同,检察监督方式也应当体现不同特性,有刚柔之别,抗诉属于刚性最强的检察监督方式,对于法院而言有较大的“杀伤力”,在使用上应当持谨慎态度,限制使用。

    检察监督资源的有限性和抗诉在程序上所带来的再审效果,不是也不应当是所有的执行违法都要提起抗诉。笔者认为检察院在民事执行中的抗诉对象应当包括作为执行依据的判决、裁定、调解书以及在执行中对私权纠纷所作出的裁决。对私权纠纷所作出的裁决包括:执行异议裁定、代位请求异议之诉的裁定、执行变更后的执行人财产的裁定、执行回转裁定和参与分配裁定等。

    2、抗诉检察院的级别问题。最高人民法院和最高人民检察院曾对抗诉检察院的级别问题作过不同规定:最高人民法院法[民]发[1991]41号文件规定,对法院生效裁决的抗诉应当由比作出裁决的法院高一级别的检察院提起,即“上抗下审”;最高人民检察院于1992年6月4日颁布的《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》第6条规定,检察院对符合条件的抗诉,向同级的法院提起,即“抗审同级”。1991年和2007年两次《民事抗诉法》修改以及本次修改的《草案》都采用了“上抗下审”,遭到了很多理论界和实物界学者的批评,认为“上抗下审”架空了同级检察院的检察监督,是对上一级检察院资源的浪费,也不利于提高抗诉效率,毕竟同级检察院比上级检察院更为了解同级法院的案情。

    笔者主张检察院在民事执行检察监督的过程中发现符合抗诉条件的,应直接向同级法院提起抗诉,无须提请上一级检察院提出抗诉,至于检察院抗诉的次数,以一次为宜。

    (二)检察建议

    1、检察建议的适用对象。最高法、最高检2011年《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》规定了检察建议这一种监督方式。但并没有对其适用对象行进明晰。应当明确,检察建议的适用对象取决于检察建议的性质,检察建议本身不具有很强的强制性,这也决定了其在民事执行阶段的适用对象只能是轻微的程序违法执行行为以及需要预防执行违法的情形。检察建议的适用对象包括但不限于以下情形:需要暂缓执行的情形;拖延向执行申请人支付已执行款项的情形;应当采取相应保全措施而未采取措施的情形;应当公告而未公告的情形等。

    2、检察建议方式的厘清。实践中出现的诸如检察意见、监督意见、暂缓执行建议等都具有检察建议性质,却以不同方式在运作。笔者认为应当统一以检察建议的形式固定,只需在内容上体现检察意见、监督意见或者暂缓执行等意思即可,这样既可以达到检察监督的效果,也可以使检察监督方式不会过于烦杂。

    3、设置配套机制。其一,反馈机制。如何使检察建议功能最大化,这是检察建议所面临的一大难题。《通知》虽然仅针对部分民事执行行为所采用的检察建议规定了法院回复的形式和时间,但对于构建检察建议反馈机制而言具有重大意义。笔者认为,人民检察院系《宪法》规定的法律监督机关,检察建议作为其行使检察监督权力的职责方式,法院应当做出书面回复,而不论是否采用检察建议的内容,即使法院最终并未采用检察建议,也应当书面形式告知不予采纳的决定和理由,书面回复的期限以一个月为佳。其二,检察建议提级机制。检察院虽有提起检察建议的权力,但采纳与否则由法院决定,法院不采纳检察建议,不利于民事执行的检察监督,也有损于检察权威。为防止法院肆意的无视同级检察院的检察建议,构建提级检察建议机制尤为必要。若检察建议并没有被法院采纳,检察院认为执行法院的违法执行行为确需改正的,可以提请上一级检察院提出检察建议。上一级检察院若认为下一级检察院提请检察建议的理由成立的,应当向下一级法院提请检察建议,并要求同级法院对下一级法院采纳检察建议的行为进行监督;若认为下一级检察院提请检察建议的理由不成立的,则应告知下一级检察院不予提请检察建议的决定;若认为下一级检察院提请检察建议的理由不充分的,可以令下一级检察院补充相关材料和理由,待理由补充后,作出是否提出检察建议的决定。

    (三)纠正违法通知书

    纠正违法通知书的法律依据为1991年1月18日最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》,其为刑事诉讼中检察监督常用的方式之一,而对于纠正违法通知书能否在民事执行中运用,并没有相应的法律规定。事实上,部分地方检察院与地方法院通过会签文件的形式,将纠正违法通知书作为民事执行检察监督的重要方式。

    纠正违法通知书的效力介于抗诉和检查建议之间,纠正违法通知书可运用不适用抗诉而适用检察建议效力又过于柔弱的纠错情形,主要为执行过程中较为严重的程序违法行为,包括:没有执行依据却进行强制执行的情形、无正当理由不予执行、拖延执行的情形,违法执行中止、执行终结的情形,超额查封、扣查、扣押、冻结的情形,违法拍卖、变卖情形等。

    检察院认为同级法院的违法执行行为符合发出纠正违法通知书条件的,应当向法院发出纠正违法通知书,要求该法院依照司法赔偿程序或者其他程序处理,如可以自行补救的,可以要求法院采取相应措施自行纠正违法行为。若违法法院未依照相应程序处理或自行纠正,下级检察院可以提请上一级检察院向违法法院的上一级法院反映情况,要求其督促下级法院纠正违法行为。上级检察院发现下级法院的执行行为违法的,可以指令下级检察院向该法院发出纠正违法通知书。

    三、相关问题探讨

    (一)民事执行检察监督方式的立法规定问题

    虽然域外各个国家和地区对检察监督方式规定不同,但大多是通过立法形式明确。我国对民事执行检查监督方式采用的检察建议、纠正违法通知书等检察监督方式,部分是最高人民检察院通过司法解释的形式进行规范,但更多的则是地方检察院和法院通过会签文件的形式予以规定。对于最高人民检察院司法解释形式规定的检察监督方式,最高人民法院则不断通过批复的形式予以规避。暂且不论批复是否违宪,最高人民检察院和最高人民法院两家对民事执行检察监督方式本身便存在不同认识,在规定上相互矛盾,必然会对所规范的检察监督方式的适用产生负面影响。地方检察院和法院的会签文件所规定的检察监督方式则存在天然缺陷,适用效力和范围存在局限性。

    为了消除检法两家对民事执行检察监督方式的分歧,规范检察监督方式,在立法上有必要进行明示。地方检察院和法院对民事执行检察监督方式的探索亦有些时日,也积累了较为丰富的经验,为国家立法提供了较为充裕的时间素材,在立法上对民事执行检察监督方式进行修缮的时机已然成熟。法律明确了检察建议这一监督方式,有利于提高民事执行检察监督方式使用的灵活性,但遗憾的是法律对检察监督方式的适用对象以及相关配套机制等问题都未涉及。笔者认为,立法完善过程还应当继续,无论是对《民事诉讼法》的进一步修改,还是出台现如今呼声较高的《强制执行法》,都应当对实践中常用的民事执行检察监督方式以及相关的配套机制进行规范和明确。

    (二)现场监督是否为民事执行检察监督方式的问题

    现场监督被越来越多的法院所接受,一则“执行难”一直为人所诟病,法院在执行时面临很大压力,通过检察院的参与,可以缓解法院的执行压力;二则检察院在努力履行检察监督职责的同时,也想逐步扩大检察监督的范围,这便促使了很多地方检察院和法院在现场监督上达成共识。至此,很多学者认为现场监督作为一种“监督方式”打破了传统的“事后监督”模式,具有不言而喻的作用。笔者认为现场监督应当属于检察院的一种工作方式,而非民事执行检察监督方式。检察院虽然现场参与执行过程,对法院的执行行为进行监督,但发现执行依据错误、执行行为违法时,还是需要通过抗诉、检察建议或者纠正违法通知书等方式对法院提出纠错意见。现场监督本身并不能起到提出纠错意见的作用,只是将检察院对民事执行监督的时间从“事后”提前到了“事中”,将监督的“场”从“检察院”扩大到了“执行现场”,属于民事执行检察监督工作方式的改变。

    (三)暂缓执行建议问题

    在对民事执行进行检察监督的过程中,若发现法院执行行为可能存在错误,继续执行将侵害执行当事人或者案外人权益的,暂缓执行程序对保护权利人权益、预防违法执行行为便具有举足轻重的作用。同时,强制执行是以国家强制力的方式实现执行依据的内容,具有单向性,不论被执行人的意思如何,只要符合执行条件,法院便予以强制执行。很多强制执行行为都具有不可逆性,一旦执行,便不可回转,若执行错误,对被执行人而言是一种不可回复的侵害。从强制执行监督体系上说,法院内部对执行行为的监督机制并不妨碍外部的检察监督,对于执行法院来说,暂缓执行建议是启动执行行为的“第二重”保险,可以防范不当执行行为所带来的不良后果,这种监督方式应当在实践中适度严格使用。对于暂缓执行检察建议的适用情形,笔者赞同“一种是法院已经采取查封、扣押等措施,足以保证执行或者当事人已经提供担保;另一种情况是涉及到公共利益,如对文物的执行”的观点。

    参考文献:

　　[1]安徽省来安县人民法院与来安县人民检察院会签的《关于民事行政执行工作检察监督的意见》、北京昌平区检察院与昌平区法院签署的《民事、行政执行监督协作机制》、山东省肥城市检察院和肥城市法院联合出台的《关于民事、行政执行案件监督的若干意见》和云南省富宁县检察院和富宁县法院联合颁布的《关于在民事行政案件执行工作中加强监督和配合的若干意见》等等。

　　[2]对现场监督进行规定的相关文件有山东省肥城市检察院和肥城市法院联合出台的《关于对民事、行政执行案件监督的若干意见》、云南省富宁县检察院和富宁县法院联合颁布的《关于在民事行政执行工作中加强监督和配合的若干意见》、重庆市城口县检察院和城口县法院共同制定的《民事、行政执行监督协作机制》等等。

　　[3]甘伟宏、张绍忠、廖浩:《民事执行检察监督纠正违法通知书》,湖北警官学院报,2010,第7期。

　　[4]杨与龄:《强制执行法论》,中国政法法学出版社,2002年版

　　[5]裘索,日本国检察制度[M],商务印书官,2003,243。

　　[6]王晓明:《论民事执行权》,广东技术师范学院报,2005年底5期。

　　[7]孙加瑞博士2008年在全国检察机关民事行政业务培训班上的讲课内容,转引自郭兴莲,曹琳:民事执行检察监督的范围、方式及相关程序设计,载法学家,2010年第3期。