关键词：环境问题 公益诉讼 法律依据 原则制度 程序

    引言：现代社会已进入后工业时代，企业的违规生产和超标排污，造成了严重的空气、水和噪声污染，洋垃圾的进口也对我国环境的可持续发展构成了严重威胁。环境污染事件频发，如云南铬污染、渤海漏油等，这些事件都指向一种维权方式—公益诉讼。公益诉讼是许多发达国家遏制损害环境行为发生的有效机制，近年来在我国的司法实践中也有了成功的试点。例如，在浙江、贵州、云南、江苏、江西、上海等地都相继出现了环境公益诉讼的成功案例。

    2012年8月31日全国人大常委会对民事诉讼法进行了修正，其中的一大亮点就是增加了公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利。修正后的民事诉讼法第五十五条规定，对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2012年11月党的十八大召开，引人注目地提出了“努力建设美丽中国”的目标，提出建立国土空间开发保护制度，水资源管理制度、环境保护制度；加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度等。

    在中央高度重视环境保护、环境公益诉讼的实践蓬勃发展并成为立法亮点的大背景下，对环境公益诉讼相关制度和实践做法进行深入研究，对于完善检察机关支持、督促及直接提起环境公益诉讼制度，保护生态环境和人民生活，具有重大的理论价值和实践意义。

    一、检察机关参与环境公益诉讼的必要性和实践价值

   （一）从上海资源环境发展报告蓝皮书看环境突出问题

    2012年蓝皮书对上海生态环境的总体评价是：生态环境安全情况总体趋好，但有所波动；资源消耗、环境污染是影响上海生态环境安全的非常重要因素；上海生态环境压力的主要来源是人均耕地面积、生活及其他污水排放量、长江携带入海污染物量、工业废气排放总量等。

    蓝皮书中，《经济发展与上海的生态环境负荷》分报告显示，上海“三废”（废气、废水、固废）排放总量处于上升趋势，上海可吸入颗粒物和二氧化硫浓度高值区集中在宝山区、嘉定区、青浦区、闵行区等，这需要通过环境污染治理、制约防范损害环境行为来应对。《城市扩张与上海的生态环境负荷》分报告则显示，交通出行增加、土地利用类型改变和城市用水量提高是上海生态环境负荷增加的主要因素，应采取措施予以应对。包括对“棕色地带”（是指因现实或潜在有害危险物的污染而影响开发、复兴和再利用的一类不动产）再开发，如上海世博园就是在原有的工业场地（上钢三厂、江南造船厂等重工业区）上规划和建设的，大大改善了园区及周边环境。还可对环境敏感区进行保护，如陈行水源地就是高度敏感区，需要通过建立一体化土地利用规划、开发许可证制度、周边缓冲区等重点予以保护。

    从近年来闵行区环境执法情况来看，建设项目违法案件在受处罚案件中占比最大，2008年为44.6%，2009年为46%，2010年为56.4%。“废气”、“废水”、“固废”违法案件占比亦较大，2008年“废气”违法案件占28％，“废水”违法案件占19％，“固废”违法案件占8％；2009年“废气”违法案件占21％，“废水”违法案件占19％，“固废”违法案件占11％；2010年“废气”违法案件占19％，“废水”违法案件占15％，“固废”违法案件占6％。

   （二）检察机关参与环境公益诉讼的优势

    根据我国《环境保护法》，各级政府环境保护主管部门以国家名义和法律形式全面行使环境保护的监督管理职能。实践中，受我国传统的法律制度的限制，环保部门对污染环境和破坏生态的侵权行为往往采取行政处罚的方式。但由于行政体制的局限性，行政手段在制裁违法、保护环境方面难以达到预期的效果。

    相比较而言，检察机关作为参与环境公益诉讼主体之一，由于其宪法定位和法律赋予的职权，具有自身的合理性以及其他主体不可替代的优势。首先，检察机关参与环境公益诉讼，可以在一定程度上弥补行政部门仅仅依靠行政手段的不足，借助刑事诉讼或民事诉讼的程序，使许多环境违法行为纳入法律调整范畴，给予污染企业制裁，给予受害人赔偿。其次，社会团体和个人的力量去对抗大型的污染企业乃至有关行政机关时，往往力不从心，而检察机关熟悉法律专业知识与诉讼过程，且具有国家强制力带来的威慑力，可以在一定程度上打破社会团体与个人不敢或者不能起诉的障碍。再者，检察机关作为国家的司法机关，在环境公益诉讼中可以享有法律赋予的调查取证等职权，并且具有丰富的诉讼资源及实践经验，能够保证收集到最合法、有效并且最能证明环境损害事实的证据，从而保证环境公益诉讼案件的胜诉率，有效地维护环境公共利益。另外，检察机关拥有的监督权和提起环境公益诉讼的权力，使其能够针对这一现象而主动提起环境公益诉讼，将破坏环境的一些违法行为纳入诉讼程序中，从而解决公民启动环境公益诉讼所面临的困境。

   （三）检察机关参与环境公益诉讼的发展和实践价值

    环境生态涉及国家及社会公众利益甚多，全国各地检察机关不断提高介入环境公益诉讼必要性和重要性的认识，积极履行检察职能，参与环境保护和生态文明建设。不少检察院与环境保护部门、法院联合出台了办理环境公益诉讼案件的相关意见。如浙江省环保厅与省人民检察院出台《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，探索建立环境公益诉讼制度。江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。该规定明确了人民检察院可以通过自行起诉、支持起诉、督促起诉的方式进行环境公益诉讼。昆明中院与昆明市人民检察院联合制定《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》,明确检察院可以以公益诉讼人的身份提起环境民事公益诉讼。

    很多省市还积极开展相关的实践探索。目前检察机关已提起和参与了数百例环境公益诉讼案件。如2003年4月，山东省乐陵市人民法院受理乐陵市人民检察院诉范金河污染案，被称为我国第一个著名的环境公益诉讼案例。又如，2009年11月，贵阳市环保法庭对该省首个由检察机关提起的环境公益诉讼案件当庭调解结案。作为一项检察机关提起环境公益诉讼的尝试，此案一审结就引起了不小的震动。再如，广东省检察机关提起的首例环境公益诉讼则更加令人瞩目。该案中的被告新中兴洗水厂，在未办工商营业执照，也没有向环保部门申请排污许可的情况下，擅自从事漂洗等业务，连续8个多月将未经处理的污水直接排入河流，致使排放口附近的河流被严重污染。2008年12月，这起因企业污染河流而由检察机关作为原告提起的环境公益诉讼最终胜诉，获得了应得的污染赔偿。

    在检察机关参与环境公益诉讼的司法实践中，以破坏环境当事人的行为严重程度和案件处理程序不同，主要分为两类。一类是当事人的行为，造成重大环境污染事故，使公共财产遭受重大损失，符合污染环境罪的构成要件，既涉及刑事公诉，又涉及民事诉讼；另一类是当事人的行为未达到造成重大环境污染事故的程度，不符合污染环境罪的构成要件，不涉及刑事公诉，仅涉及民事诉讼。第一类以顾某污染环境案为例进行分析。2011年4月，顾某将在经营柴油过程中所剩余的废油残液用水稀释后倾倒在一块空地上并用水冲洗，废油残液通过下水道排入淀浦河内，造成水质污染和青浦区徐泾水厂紧急停运的重大环境污染事故，公私财产损失达人民币38万余元。上海市青浦区法院以污染环境罪判处被告人顾某有期徒刑1年，罚金人民币10万元。上海市青浦区检察院通过大量的调查和协调工作，分别向在顾某案中公共财产遭受损失的两家单位，上海市青浦区河道水闸管理所和上海市青浦区朱家角镇环境卫生管理所制发了检察建议，督促上述两家单位通过民事诉讼程序向顾某追回财产损失。通过督促起诉加强对公害污染案件的法律监督，这不仅发挥了检察机关在服务大局中的积极作用，作为一种新的监督方式也取得了良好的法律和社会效果。第二类案件在实践中更多，也更具有典型性。如2011年5月31日，云南省高级人民法院向社会通报了云南首例环境民事公益诉讼案件终审情况。由昆明市环境保护局起诉并由昆明市检察院支持起诉的昆明两企业环境污染侵权纠纷一案，两污染企业被云南高院终审判令向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付430万余元。

    从上述情况看，检察机关参与环境公益诉讼，可以代表国家公众向法院提供环境侵害人的违法行为和违法事实，要求其依法进行审理和裁判，并对审理过程及裁判的结果进行监督，具有很大的实践价值，对治理我国日益严重的环境问题，具有积极的意义。同时，也积累了丰富的环境公益诉讼的经验和资源，这些难能可贵的实践经验，对我国建立检察机关参与环境公益诉讼制度具有很好的参考借鉴作用。

    二、检察机关参与环境公益诉讼的模式和法律依据

   （一）检察机关参与公益诉讼模式

    检察机关参与环境公益诉讼是指在公民、法人或其他组织违反法律、法规，使环境资源公共利益受到侵害或者有受到侵害的危险时，检察机关可以督促、支持环境资源保护部门，支持环境资源保护社团组织和因环境污染遭受损害的个人、组织，向人民法院提起环境资源公益诉讼，必要时也可以直接向人民法院提起环境资源公益诉讼。

    1.国外检察机关参与公益诉讼模式。首先，国外检察机关参与公益诉讼有三种模式。一是单独提起。对于直接针对公益的案件，缺乏明确的诉讼主体时，检察机关立于主当事者的地位参与诉讼。如日本、法国、美国。二是参与提起。即检察机关作为从当事人支持原告人提起诉讼。如日本、法国。三是共同提起。即检察机关与其他当事人以共同原告的身份一同提起诉讼，如法国。其次国外检察机关参与环境公益诉讼的立法简析。以美国为例，美国检察机关可以提起的环境诉讼范围较宽。根据《美国法典》第28卷第547条的规定，在涉及联邦利益等七种民事案件中，检察官有权参加诉讼，检察官也有权对所有违反《谢尔曼法》或《克莱顿法》而引起的争议提起公诉。联邦方面于1969年制定的《国家环境政策法》、1970年至1972年间修改的《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音管制法》，以及《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单项环境法规，均授权检察官提起相应的环境侵权诉讼，或者支持主管机关和私人提出的请求。

    2.我国检察机关参与环境公益诉讼的模式分析。从司法实践看，当前司法实践中检察机关参与环境公益诉讼的模式主要有以下三种模式。一是支持起诉。即检察机关利用其资源优势支持环境利益受损方提起诉讼的方式。实践中，支持起诉得到了多数法院的认同，也成为检察机关参与环境诉讼的重要方式。二是督促起诉。即检察机关针对环境遭受损害、有关部门不行使或怠于行使自己的监管职责的情况，以监督者的身份，采用检察建议等形式督促有关部门履行职责、依法提起诉讼保护环境的方式。督促起诉的方式具有很宽泛的适用空间，既可以降低诉讼成本，又可以维护环境公共利益，司法实践中运用较多。三是直接起诉。即检察机关以原告身份对侵害环境公益的行为直接提起诉讼，这主要适用于环境侵害中受害方不明确或受害方不愿起诉的情形。自1997年河南方城县检察院代表国家利益以原告身份提起首例民事案件以来，各地检察机关在这方面做了大量尝试。但长期以来，针对检察机关在民事诉讼中是否具有原告主体资格，很多人认为欠缺明确的法律依据，因而面临法律依据欠缺的尴尬。直至2012年民事诉讼法修正案增加公益诉讼，这一问题才得以解决。

   （二）检察机关参与环境公益诉讼的法律依据及适用

    检察机关参与环境公益诉讼主要依据包括环境保护和诉讼程序有关法律法规。

    就环境保护法律法规而言，以2006年底的统计来看，我国已经制定了9部以防治环境污染为主的环境保护法律，13部以自然资源合理利用和管理为主要内容的自然资源法律，10部以自然保护、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律，30部与环境资源法相关的法律，还有大量的环境资源行政法规、地方法规、部委行政规章和地方行政规章。如2002年颁布的《环境影响评价法》明确提出“公众环境权益”；2005年下发的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》则指出要“研究建立环境民事和行政公诉制度”，鼓励检举和揭发各种环境违法行为。从某种意义上说，中国已经形成环境法体系，为推动环境公益诉讼的开展奠定了较好的基础。

    就诉讼法律法规而言，检察机关参与环境公益诉讼的支持起诉、督促起诉、直接起诉三种方式，其法律依据、适用对象、具体程序不同。

    其一，从法律依据来看。支持督促起诉的法律依据为《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”而直接起诉的法律依据为《民事诉讼法》第五十五条关于公益诉讼的规定。该条规定对民事公益诉讼原告作了进一步的明确，将“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关组织”。表明民事诉讼法作为民事程序基本法允许单行法授权有关机关就与其职能有关的损害社会公益的行为提起诉讼。这当然不排斥单行法授权检察机关作为公益诉讼原告，从而初步解决了过去直接起诉法律依据欠缺的尴尬。

    其二，从环境公益诉讼的适用对象来看。（1）支持起诉适用于环境资源保护部门、社团组织和因环境污染遭受损害的个人、组织。如2010年1月，浙江检察机关首例环境公益诉讼支持起诉案件受到媒体报道，浙江省嘉兴市南湖区检察院支持该区七星镇东进村村民起诉某橱柜厂的案件中，检察机关配合受损害公民，不仅通过司法手段对被告提起公益诉讼，同时通过配合环保局采取行政手段，将案件被告的破坏行为减小到最低，最后因该厂认真整改，检察机关对该橱柜厂污染案终止审查。（2）督促起诉适用于对环境资源保护负有监管职责的主管部门。如2010年3月，针对有关民生领域行政执法管理“缺位”的情况，江西省新余市检察机关在尝试开展行政执法监督基础上，对全市检察机关开展行政执法监督的范围、程序和处理进行规范，要求对因行政机关不正确履职，导致国家、社会公共利益可能遭受损害的，及时向行政责任主体发出纠正违法检察建议书，并及时查处监督中发现的行政执法人员职务犯罪案件。（3）直接起诉则针对破坏环境资源的个人、组织。例如，前述广东省检察机关提起的首例环境公益诉讼，就是检察机关作为原告，直接起诉将未经处理的污水排入河流致河流严重污染的新中兴洗水厂，最终胜诉而有效维护了环境公共利益。

    其三，从实施路径来看。支持起诉通过提供法律援助来支持有关部门、组织和个人保护环境资源权益的诉讼活动。督促起诉通过检察机关向环境资源保护主管部门制发检察建议或督促起诉书，建议有关单位进行起诉，对不配合的责任人员建议有关组织对其进行行政、纪律处分。直接起诉则由法律规定的机关、有关组织作为环境资源权益的法定代表主体向人民法院提起诉讼。

    三、检察机关参与环境公益诉讼的制度构建和程序设计

   （一）检察机关参与环境公益诉讼的指导原则

    检察机关参与环境公益诉讼，要在合法性原则、有限干预原则、维护公平正义原则的指导框架内行动。

    其一，合法性原则。检察机关在工作过程中，要准确把握诉讼参与人的民事实体权利义务，具体工作程序也要符合诉讼法的规定。

    其二，有限干预原则。检察机关参与环境公益诉讼，应当避免随意性，防止大包大揽。要在保护案件当事人合法权益的同时，坚持公私法划分，尽量减少对诉讼的介入，保证司法公正。一般来说，有足够的经济实力、诉讼能力的，不能获得支持起诉；有其他组织支持的，检察机关不再直接支持起诉；仅需提供法律咨询的，不协助调查取证和出庭支持起诉；只有在符合起诉的一般条件，涉及环境保护的重大公共利益，环境公益事件中无具体当事人或者当事人可能不愿提起诉讼时，才直接提起起诉。

    其三，维护公平正义原则。“强化法律监督，维护公平正义”是检察工作的主题，检察机关既要通过公益诉讼维护生态环境资源安全，又要注重保护民事诉讼双方当事人的利益均衡和诉讼地位平等，使双方当事人在实体和程序方面均受到公正的对待。

   （二）检察机关参与环境公益诉讼的制度构建

    1.明确检察机关在环境公益诉讼中的地位。环境诉讼往往要面对庞大的污染企业和有巨大威慑力的行政主体，公民或社会团体无论在资金、信息还是组织上难以与之比拟。这需要有一个国家机关为代表，维护社会公益并与之抗衡。这时检察机关参与环境公益诉讼就显得非常必要。2012年修正的民事诉讼法第五十五条已确立法律规定的机关和有关组织可以对环境污染等损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。建议在有关民事诉讼法实施意见等立法和司法解释中，进一步明确检察机关在环境公益诉讼中的地位。

    2.建立完善检察机关参与环境公益诉讼的评估、筛选机制。应设立涉及环境公益刑事案件、民事案件的专门审查程序，对于检察机关参与公益诉讼的条件和方式进行评估、筛选。筛选时，既要看案件是否符合合法性、有限干预和维护公平正义三原则的要求，还要对案件的重大性（重大一般表现为涉案标的大与社会影响大。如果涉及的国有资产标的较小，检察机关的介入将导致成本与收益之间不具有经济效益）、必要性（体现在有充分的证据证明国家利益和社会公共利益已经遭受损害，而且没有适合的主体可以行使权利。如果只是怀疑，或者损害还没有实际发生，检察机关都不可轻易介入）进行评估。

    3.合理规定举证责任、处分权限制。最高人民法院的司法解释规定，对环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，没有规定举证的范围及相关方是否还有一定的举证责任。这种举证责任倒置，并不意味着原告不承担举证责任。举证责任的配置仍应考虑公平、经验规则等多种因素，不应过度加重被告方的证明责任。为此，有必要在立法中赋予检察机关以及环保部门一定的举证责任。这样做，也可以防止非被告方忽视证据收集的情况。

    检察机关由于具有国家机关属性的原因，在环境公益诉讼中拥有与其职权相适应的调查取证、证人传唤、勘察鉴定等权利。除职权因素外，在环境公益诉讼中，检察机关并不享有任何特权。在直接代表公众提起环境公益诉讼时，检察机关应与一般诉讼当事人一样，享有原告的诉讼权利，承担诉讼义务；对争议的客体只有依法维护的权利，无直接处分的权利；对于检察机关提出撤诉与和解的，必须经法院批准；要承担一定的败诉责任，防止滥用起诉权。

    4.改进环境公益诉讼费制度。我国目前实行诉讼费由原告方预付、判决生效后由败诉方承担的制度。由于环境公益诉讼的诉讼费用和证据的搜集、鉴定等费用数额巨大，公民个人和社会组织一般难以承受。为此，如果原告方是社会组织或公民的环境公益诉讼，原告在提起公益诉讼之前，可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费;或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。而检察院提起的环境公益诉讼，可明确规定由国库预付必要的诉讼费用。

   （三）检察机关参与环境公益诉讼的程序设计

    总体上看，检察机关参与环境公益诉讼，应本着环保行政机关行使相关职能在先的原则，并且在参与过程中，于诉讼地位、诉权限制和举证责任等诸多方面受到一定制约，保证环境公益诉讼的平等、客观和公正。

    1.检察机关参与环境公益诉讼的程序启动。检察机关参与环境公益诉讼的程序启动，既可以在接到相关举报、案件或自行发现后依职权介入，也可依受害人申请而启动。检察机关要充分发挥自己的能动性，通过新闻传媒、社会舆论等，发现环境公益诉讼的案件线索。目前，部分地区试行的举报奖励制，可以在探索基础上形成制度。

    检察机关参与环境公益诉讼的程序启动，应该设置启动“门槛”，设立筛选程序，按照法律和法定程序进行严格审查。为了做好筛选，要建立专门的有资质的鉴定评估机构，设立专门的环境损害鉴定体系，规范鉴定评估行为。要根据轻重缓急，对损害公益的破坏环境行为进行分类，选择参与环境公益诉讼的合适方式。特别是直接提起诉讼要严格限定范围，并且一般应当在受害人和环境行政部门试图制止环境违法而不能之后，作为一种后置的司法救济程序而启动，防止司法权对行政权的过分干预。

    2.设立诉前通知义务。借鉴美国的公民诉讼制度，检察机关参与环境公益诉讼，可于起诉前告知有可能成为被告的对象。如果对方未在法律规定的期间，对所涉及的事项采取相应的有效措施，再支持原告起诉或直接起诉。从国外经验看，设立这种通知义务，可以对滥用诉权起到一定的预防作用，也有利于节约国家的司法资源。

    3.分类采取合适程序。检察机关对环境污染案件，可以根据不同情形作出支持起诉、督促起诉和提起环境公益诉讼。

    其一，支持起诉的程序。检察机关对侵害环境公益的案件，符合下列条件的，可以支持相关单位、诉讼代表人或者个人起诉：当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉；受害人有起诉意愿的。在作出支持起诉决定前自行调查取得的证据，应随《支持起诉书》一并提交人民法院，并在庭审中作为原告提交的证据接受质证。

    其二，督促起诉的程序。对于侵害环境公益的违法行为，环保部门依法应当进行查处而未查处的，检察机关应当向其发出检察建议书，建议其依法履行查处职责。检察机关对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的损害后果尚未处理的，可以督促环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监督职责的部门起诉。

    其三，直接起诉的程序。检察机关对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查符合下列之一情况的，可以向人民法院提起环境民事公益诉讼：环境污染后，相关单位在法定的期限内未采取行动的；不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害的；不特定群体的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害的；其他应由检察机关提起诉讼的。

    4.设立沟通程序。民事行政检察部门为具体职能部门，行使相关职责。一是建立检察机关与环保部门合作程序，搞好调查取证。对受理的环境污染和行政违法的线索和材料，可先向环保部门初步核查，从而有的放矢，把握调查取证的主动权。环保部门在办理环境污染案件时，认为必要时可邀请检察机关提前介入。二是建立与受诉法院沟通机制。注意诉讼程序、方式及法律适用上的沟通，就环境公益诉讼，检、法两家形成执法环境优化机制。

    5.设置禁止令。环境污染事后补救往往耗资巨大，甚至不可挽救。在环境公益诉讼过程中，为避免扩大损失，可以借鉴国外经验，在被告的行为可能严重危及环境安全，导致环境损害不可恢复时，检察机关、环保部门等可以申请法院通过发布禁止令的方式，禁止被告正在进行的环境污染行为。

    我国检察机关既作为国家专门的法律监督机关，又是社会公共利益的代表，理应重视并积极参与环境公益诉讼。环境公益诉讼涉及公共利益，由检察机关提起环境公益诉讼，意味着检察职能的扩展，也是时代赋予检察机关的神圣使命，这是现代法制社会的必由之路。鉴于此，我们积极呼吁通过立法明确检察机关在环境公益诉讼中的地位和相关诉讼程序，以充分发挥检察职能，更好地维护社会公共利益。