[关键词] 小产权房 土地制度

    一、“小产权房”的概念和特征

    “小产权房”不是一个法律上的概念，目前尚无法定定义，只是在社会实践中人们对现实生活中所出现的、相对于“五证”齐全的房屋形成的一种约定俗成的称谓。目前通常所谓的“小产权房”，主要是指没有经过法律规定的征地、审批、建设等环节，由村民委员会单独或由某个或者某些村民联合、或与开发商联合在集体所有的土地上开发建设的住宅，本是用来满足本集体成员的居住需要，而实际上却将其剩余部分甚至全部销售给城市居民，由于其只有乡镇或村委会所发的产权证明，没有国家房管部门颁发的合法产权证（俗称“大产权”），因而被称之为“小产权房”或“乡产权房” 。          

    与市场上销售的、具有完全产权的房屋相比，“小产权房”之所以“小”  在于土地使用权，而这是由于我国目前所实行的二元结构土地所有制度及城乡户籍制度所导致。“小产权房”与正规开发销售的完全产权房相比具有如下独有的特征：

    （一）土地使用权不合法是“小产权房”区别于完全产权房的主要特征

    我国目前实行二元结构土地所有制度，即土地所有权分为国家所有和集体所有两种。国家所有的土地在转让开发中由于其土地性质的国有性，所以不会出现类似“小产权房”这样的问题。“小产权房”主要是针对集体土地的开发利用之中，由于未能遵守国家的相关规定导致手续不完备，从而使所建房屋在产权存在瑕疵。按照相关法律的规定，在农村集体所有的土地上兴建商品房，必须经过如下几步程序：（1）先由国家征地，并将土地的利用性质转为建设用地；（2）由国家以挂拍卖、出让等形式将土地转让给开发商，同时由开发商向国家缴纳规定数额的土地出让金；（3）开发商建成商品房后出售给购房人；（4）由专门的政府机关向购房者颁发土地使用权证书和房屋所有权证书，确认其所购房屋的所有权。而小产权房则是直接在集体所有的土地上建房并出售，其间未经过征地、缴纳土地出让金、颁发土地使用权证和房屋所有权证等程序，从而使所建房屋在用地上不合法律规定。

    （二）无合法产权证书是“小产权房”的另一重要特征

    房地产开发销售，根据我国相关法律的规定应当具有俗称的“五证”。所谓“五证”是指《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》和《商品房销售（预售）许可证》。只有上述“五证”齐全的商品房才能公开出售。《国有土地使用证》是证明开发商通过合法程序取得土地使用权的证明。“小产权房”由于没有经过征地缴税等环节，所以并不具有《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。”房屋属于典型的不动产物权，所以其产权的合法取得应当经过法律规定的登记程序。房屋登记在我国的法律实践中表现为房产证的发放。而且根据《城市房地产管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，房产证只能由县级以上人民政府的房产管理部门颁发才是合法有效的，其他任何单位都无权发放。“小产权房”实际上不具有此类产权证书，因此在房屋产权上存在较大的瑕疵。打个通俗的比方，“小老婆”是没有结婚证，不受婚姻法保护的“老婆”，“小产权房”也即是没有产权的房。

    二、“小产权房”产生的原因

    “小产权房”不被现行法律制度认可却在现实中大量存在已是不争的事实，占地问题是整个“小产权房”被定位违规的直接原因。“小产权”产生的原因，就其制度上的根源而言，是二元结构土地所有制度及城乡户籍制度；直接原因在于建设者的利益驱使，而现实原因则是越来越多的城市人口和居高不下的城市房地产价格。

    （一）根本原因：现行的土地制度

    现行的土地双轨制度是“小产权房”出现的根本原因所在。根据我国现行法律的相关规定，我国的土地所有权分为国家所有制和集体所有制这两种基本的土地所有权形式。从我国法律对集体土地所有制的相关规定中可以看出，无论是村委会集体还是村民个人，从法律上都仅有利用这些土地从事生产的权利，要想利用农业用地从事农业生产以外的开发利用则必须先将其所有权性质转为国家所有。随着市场经济的发展，土地作为一种稀缺性资源的价值不断得到提升，其所具有的商品价值也逐步显现。集体土地被政府征收、征用后所得到的补偿款远远低于市场价格。此种价值实现轨迹给集体土地的利用带来了潜在的、巨大的商业机会，集体土地所有者受经济利益的刺激而违反法律规定，将土地非法提供给市场开发利用。正是基于法律对土地的这种特殊的规定形式，才导致了小产权房的出现。

    （二）直接原因：建设者的利益驱使

    房地产开发是目前公认的高回报率行业，几乎所有的人都想涉足这一行业。这其中有以房地产开发为主业的企业，但也有相当一部分非以房地产为主业的企业。据新闻报道，在今年的青交会上，一向以电器为主业的海尔、海信等也大规模涉足房产领域，可见房地产项目的巨大诱惑力。据相关调查显示，房地产开发商的利润率高达30%，有的甚至高达50%，该利润率远远高于其他行业。正是由于房产行业的高回报率和购房者旺盛的市场需求，吸引了包括村委会在内的众多投资者投资于房地产行业。村委会开发建设的小产权房在价格上虽然远远低于普通市场上销售的房屋，但由于开发小产权楼盘时没有缴纳土地出让金等各项税费，因此即使其以低于市场的价格销售，也会有不菲的收益回报。

    （三）现实原因：众多的城市人口及越来越高的房价压力

    随着我国城市化进程的提高，越来越多的农村富余劳动力涌入城市谋求发展。住房是这些劳动力首要面对的问题。但是由于近年来，我国各城市商品房价格节节攀升，且远远超出了普通劳动者所能承受的范围，这使得许多怀揣购房梦想的人望而却步。小产权房由于其在价格上的洼地，无疑对急需住房的中低收入群体具有极大的诱惑力。所以在巨大的经济利益刺激下他们宁愿选择小产权房以实现自己的住房需求。另一方面，极大的市场需求，又刺激了小产权房屋的大面积开发。各村委会瞅准机会，以各种名义在集体所有土地上建设房屋并对外销售。

    三、“小产权”的发展之路

    在合法的房地产开发中，开发商首先向国土资源管理部门申请用地，国土资源管理部门以公共利益为名，将集体所有的土地转变为国家所有，并支付一定的征用费，然后再将土地通过拍卖等方式出让给开发商。因此，集体土地只有通过国土资源管理部门的出让，才算是合法的。“小产权房”是集体与开发商的直接行为，没有经过国土资源管理部门，所以它是不合法的。住房与城乡建设部对它的合法性也给予了完全的否定。但是，“小产权房”的出现，却具有积极的意义，如有效平抑了房价的快速上涨，解决了一部分人的住房问题等，同时以非法之身出现的“小产权房”有力的提示了房价的真相。目前，在房地产市场上“小产权房”交易火热，若因其非法性强行拆除，必将激化矛盾，造成社会不稳。那么，“小产权房”的发展之路该何去何从？对此，笔者有以下几点想法：

    (一)建设城乡一体化土地流转制度

    “小产权房”是以集体名义而建，如果与国有土地不具同等价值，就否认了“小产权房”是城乡二元土地制度的体现。因此，要想解决这一矛盾，可以考虑建立市场化模式下的土地流转制度，通过市场配置的方式对土地的价值进行评估，从而避免“同地不同价”的现象。同时，对集体土地的管理应设立专门的执法机构，进行统一管理。

    (二)明确集体土地的产权主体

    通过对“小产权房”的认识，可将它的根本症结归咎于集体土地所有权主体的缺失。解决这一问题的关键就是找到产权主体。当然，让农民控制土地产权又不符合国情，可以考虑实行农民按土地额参与股份合作的形式，使土地收益按参与的股份比例给予分配，使农民真正成为土地的主人。当然，农民不得损害集体利益，对土地的处置必须经过集体的同意。

    (三)对“小产权房”进行产权管理

    “小产权房”的出现的确有一定的积极意义，而且已建成数量也非常多，勒令全部拆除显然难以得到社会的普遍认同。因此，在处置“小产权房”的问题上，不能一概而论，应具体情况具体处理。首先，对已入住的“小产权房”。既然已发生入住行为，政府可将其纳为“待合法的住房”，计算这些住房与社会保障房价格的差额，作为土地出让金和相关税费上缴国家，使之合法化。其次，对已建成未售的“小产权房”。这种房屋如果符合国家总体规划，政府可以采取收购的方式，将其转化为公有，再作为社会保障性住房销售给购房者。第三，对正建或将建“小产权房”。应勒令其停工予以拆除，并追究当事人的法律责任。

    参考文献：

    [1]陈武元.《“小产权房”路在何方? 》[J]. 农村经济,2008,(03).

    [2]龚涛.《从“小产权”看我国现行土地制度变革》[J].农村经济,2008,(07).

    [3]潇琦.《小产权房走在钢丝上未来之路在何方》[J].北京房地产,2007(5).

    [4]张丽娟.《解题小产权》[J].城市开发,2007(14).

    [5]王建军.《农村集体建设用地流转制度研究》[D].武汉:华中农业大学,2007.

    （作者单位：重庆市南岸区人民法院）