一、人民监督员制度的科学定位是外部监督

    任何一项制度要进入立法程序，必须有一定的制度价值，这种价值可能是不可替代的，也可能是在一定时期内具有较为重要意义的。如果对于整体法治发展没有积极作用，或者通过修改扩充原有的法律制度就可以达到同样目的，新的制度就没有立法的必要。将外部性作为人民监督员制度立法的基本原则之一，可以充分显示出人民监督员制度独特的制度价值和法治价值，有利于推进立法进程。

    在我国，检察机关由人大产生，对人大负责，受人大及其常委会的监督。公民对于检察机关和检察机关工作人员，有提出批评和建议的权利，对于检察干警的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。检察机关的司法活动也受到侦查机关、审判机关的监督制约。这些都是来自检察机关外部的监督，在检察机关内部，不同业务部门之间，也存在着监督制约的关系。可见，检察机关并不缺乏监督，真正缺乏的，是直接受理侦查案件的外部专门监督。根据我国宪法，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，是分工负责、互相配合、互相制约的关系，侦查权、检察权、审判权之间呈相互合作又互为制约的格局。检察机关是国家的法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权，对刑事侦查、审判、执行，对民事行政审判，以及对国家工作人员依法履职实施法律监督。同时，检察机关自身的司法活动也受到其他司法机关的监督和制约。在刑事司法活动中，检察机关处于中间环节，侦查机关会时刻关注案件的处理情况，而审判机关行使审判权决定案件的最终结果，都对检察机关起到监督和制约的作用。在民事行政审判监督中，检察机关的法律监督对司法的影响是弱影响，受审判机关的制约更大。而唯独对国家工作人员依法履职实施法律监督所产生的贪污贿赂和渎职侵权类案件，由于侦查权由检察机关直接行使，只能主要依靠内部监督和人大、政协等社会监督，缺乏专门的外部监督制约手段。于是在这类案件上，产生了谁来监督监督者的问题。

    最高人民检察院出台《规定》，自发地在直接受理侦查案件中实行人民监督员制度，接受监督，就是为了解决这一课题。《规定》明确规定，实行人民监督员制度，是“为了加强对人民检察院直接受理侦查案件的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义”。虽然经过几年的试点实践，人民监督员制度逐渐被赋予新的内涵，对检察机关监督的范围有扩大的趋势，但我们认为，这只是制度适用范围的变化，人民监督员制度的核心价值和定位，即外部专门监督，没有发生变化。

    我们注意到，有文章从实证分析的角度，考察人民监督员制度，从而提出人民监督员制度兼有外部性与内部性两方面的特征，这是不妥的。对于人民监督员制度的定位，应该用发展的眼光来看待。这一制度改革是检察机关自发性的，这决定了在改革初期难免带有或多或少的内部性烙印，随着试点工作和理论研究的逐步深入，内部性的因素将逐步减少，外部性的特征将逐步增强。现在诸多内部性因素的存在，是人民监督员制度的发展还未达到一定的层次、相对不完善的表现，人民监督员制度最终的科学特征是外部性、专门性。在人民监督员制度立法问题的研究讨论中，应充分认识到人民监督员制度外部性的突出特征，强调外部性的法治价值，确定外部性为指导当前立法理论研究与实践，以及今后将要出台法律的基本原则之一。这对推动人民监督员制度立法，实现人民监督员制度健康发展，具有极为重要的意义。

    二、外部性原则的立法体现

    我们认为，在人民监督员制度立法中，外部性的基本原则应该体现在人民监督员选任、机构组织设置和监督机制等三个关键环节上。几年来的试点工作，在这些方面进行了大量有益的探索和实践，为在这些环节中体现和贯彻外部性原则提供了丰富的实践经验。

    在人民监督员的选任方式上，最初高检院《规定》中规定的人民监督员产生方法，是由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。这样规定是受当时实践情况制约的。当时人民监督员制度刚出现，社会认同度不高，外部一些工作还需逐步协调，只能先采用内部任命的方式，具有一定的内部化的色彩。现代法治环境下，实质的正义往往是通过程序正义来实现的，作为外部监督者的人民监督员，却由检察机关内部任命，不符合程序正义的要求，损害了外部监督的权威性。各地在试点工作中实行了选任外部化的新路子，即人民监督员由人大常委会任命，对人大常委会负责。这既符合司法发展的一般规律，又增强了人民监督员监督的公信力，比上级检察机关选任等其他设计要优越一些，是最佳的选择。人民监督员的外部选任，就是外部化原则的最直接、最有力的体现。

    人民监督员的办事机构是人民监督员办公室，设在检察机关，主要职责是协助做好人民监督员的选任、解除工作，负责安排人民监督员评议案件、参加执法检查、了解检察机关工作情况，向人民监督员反馈监督处理结果，为人民监督员履职提供保障等。从监督办公室的职能可以看出，其只是起到服务、协助、传达、协调等辅助作用，从属于人民监督员开展工作，对监督活动没有直接影响力。所以，监督办公室虽然设在检察机关，但对人民监督员的外部监督效力没有影响，恰恰相反，监督办公室的职能偏向于辅助性，很好地体现出了人民监督员制度的外部性特征。只有人民监督员的监督效力是外部的，检察机关对此没有影响，监督办公室才有可能仅仅发挥桥梁和辅助的作用。

    体现和贯彻外部性原则的瓶颈，目前看来，是监督机制问题。试点工作开始以来确立的一套人民监督员的监督机制，基本上是遵循“业务部门报送——监督办公室周转——人民监督员监督——执行与反馈”的流程模式。这一套机制，通过几年来的实践，回过头来反思，有优有劣。优点在于，使得“三类案件”具有强制启动的机制，凡是出现“三类案件”，必然引起人民监督员的监督程序，这对试点初期加强“三类案件”的监督发挥了很大的作用。缺点在于，程序的启动权在检察机关业务部门手中，人民监督员是被动参与监督程序，没有主动权。而且这种模式只适用于“三类案件”的监督，对“五种情形”无法适用，原因同样在于人民监督员没有程序主动权。首先，没有相关的信息报送、保障人民监督员迅速了解情况的制度，人民监督员无法及时了解检察机关执法办案的实际情况。其次，即使人民监督员有对“五种情形”进行监督的主观意愿，也缺乏启动监督的有效手段。在这种情况下，对“五种情形”的监督，人民监督员处于一个比较尴尬的地位，想监督却无法获得相关信息，想实地了解相关信息却没有任何可以遵照的程序或制度，监督的效果可想而知。现在世界各国的法治实践已经不止一次地证明，只有监督者拥有监督的主动权，监督才能取得实在的效果。遗憾地是，监督机制的问题无论是理论界还是司法实践界似乎都关注不够。我们认为，在人民监督员立法中，监督机制是一个十分重要的课题，应引起各界的普遍关注和重视。监督机制的设计，也应充分体现人民监督员制度外部监督的基本原则，突出人民监督员监督的独立性和主动性，赋予人民监督员更多的主动权。

    三、加强外部性特征的几点立法建议

    结合几年来试点工作的经验，主要针对监督机制问题，我们形成了一些加强外部性特征的初步的立法建议。在此抛砖引玉，提出来供大家批评和参考。

    一是建立人民监督员月例会制。人民监督员每月月底召开全体例会，集中商议和决定监督活动的各类事项，但不对具体案件进行评议。例会的主要功能是了解当月检察机关所有职务犯罪案件办理情况，交流当月各位监督员参与案件评议或执法检查的情况，决定下月开展的监督活动及监督人选或人选确定方法，研究有关监督活动的其它问题。了解案件以每月报备情况为主，会议认为有必要时，在不影响案件保密的前提下，可临时邀请业务部门人员了解情况。会议可自行决定下月开展何种监督活动，凡属人民监督员监督范围的，监督办公室和相关业务部门应积极配合。对于会议的其他决议，监督办公室也应积极协调，确保落实，不得推诿，施行确有困难的，须下次例会时报送有检察长签字的书面说明。例会召开具体日期由人民监督员根据实际情况在年初商议决定，各人民监督员轮流召集和主持，由监督办公室负责会务工作。为节约时间，例会前后可以监督具体案件，但应按原监督办法的规定由特定监督员进行监督，需与全体例会区分开来。

    二是建立自侦案件各环节报备制。办理职务犯罪案件的初查、立案、侦结、起诉等各环节，以及采取的人身强制措施及搜查、扣押、冻结等侦查手段，全部向监督员办公室报送备案，供每月例会人民监督员进行了解。为侦查工作保密需要，初查和立案时，可以只报送案件编号、案由和犯罪嫌疑人姓氏，侦查终结移送起诉时加报涉案嫌疑人姓名。年底，监督办公室对一年来备案情况进行梳理，例会时交全体人民监督员审查监督。重点审查有无应当立案而不立案或不应当立案而立案、超期羁押等“五种情形”，有无案件不结不立、结后再立等不符合程序规则的行为，有无应当报人民监督员监督而不报的情况。

    三是建立全程同步录音录像审查制。询问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度是检察机关最近利用技术手段提高办理自侦案件透明度的一次改革，提供了对检察机关执法行为进行监督的有力手段，而人民监督员是对检察机关办理自侦案件进行监督的主体。我们认为，应该建立起全程同步录音录像人民监督员审查制，在自侦案件侦查终结移送起诉时，由人民监督员对该案的全部同步录音录像资料进行审查，监督有无刑讯逼供、变相体罚、粗暴执法、超期羁押以及其他违法程序法、侵害犯罪嫌疑人正当权益的行为。进行审查的人民监督员人选在上月例会时决定，审查之前需书面告知犯罪嫌疑人，并询问是否申请人民监督员回避。因音像资料播放时间较长，为提高效率，可以快速播放，但必须保证重要细节的播放效果。可以由一到两名人民监督员进行审查，审查完毕后，出具书面证明，作为检察机关在询问犯罪嫌疑人过程中无违法程序法、侵害犯罪嫌疑人正当权益行为的初步证据，待案件提起公诉时作为案件证据一并移送法院。这在一定程度上可以解决庭审时公布同步录音录像可能暴露侦查技巧的问题。

    四是建立诉前人民监督员约谈制。检察机关办理的自侦案件侦查终结进行报备时，由监督员办公室告知上月例会时决定的本月当值人民监督员，由其决定是否对该案当事人进行约谈。约谈内容主要为案件办理过程中检察人员执法作风、执法纪律方面的情况，询问检察机关是否履行接受人民监督员监督的告知义务，及当事人是否反映其他问题。约谈的范围应包括犯罪嫌疑人、涉案单位和其他有关当事人。因人民监督员不是司法人员，为工作方便，约谈工作由公诉部门和监督办公室共同负责联系，由一名公诉部门人员陪同。但约谈必须以人民监督员为主导，陪同的公诉部门人员除介绍谈话人员、目的外，一般不作其他发言。为减轻负担，约谈可具有选择性，人民监督员可以决定是否约谈。每年约谈的案件数量由年初例会时人民监督员共同商定，根据各月进度，每月例会时统筹安排。监督办公室可以根据年度约谈进展情况提出建议，但不得划定或者限制约谈案件范围。