2003年,高检院部署开展人民监督员试点工作,经过7年的发展完善,2010年10月,《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》正式实施,标志着人民监督员制度法制化建设迈出了可喜一步。《规定》第十七条规定:人民监督员对人民检察院办理的直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督:应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的;拟撤销案件的;拟不起诉的;应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。通过选任的公民有序参与的方式,重点强化对查办职务犯罪等工作的监督,切实提高执法水平和办案质量,有效促进检察队伍建设。

　　二、存在的问题及原因分析

　　人民监督员制度是由代表社会公众的人民监督员按照一定程序,对检察机关查办职务犯罪案件及其他执法活动进行监督的一种社会监督机制。在实际工作中,对拟不起诉、拟撤销案件的监督开展的较为普遍,而对另外情形的监督却较为滞后。原因主要有:

　　(一)认识上的误区。对拟不起诉和撤销案件的监督是对“事”的监督,对另外情形的监督则是对“人”的监督,前者监督较具刚性便于操作,后者是一种柔性监督,给监督工作带来不便。无论是承办人还是负责人,都认为一旦出现“五种情形”,往往意味着在队伍管理、执行办案流程等方面出了问题,小到影响办案人员的晋职、晋级,大到会损害检察机关形象,因而不可避免地对“五种情形”的监督存在偏见,存在逆反和抵触心理。　

　　(二)制度上的不足。对拟不起诉和撤销案件的监督均由检察机关主动向人民监督员汇报,从而启动监督程序。而相对于此类案件监督的刚性规定,对另外“五种情形”的监督要靠人民监督员自身主动发现、查明线索,囿于精力有限、信息渠道不畅等因素,造成实际工作中监督不及时、不到位,甚至流于形式。人民监督员的监督体现在“事后”监督上,表现为人民监督员的了解权、询问权、建议权、表决权等监督权,但这些权力是柔性的,一定程度上制约了该项工作的开展。　

　　(三)宣传上的滞后。人民监督员制度已经实行了多年,但由于社会宣传力度不强,不深入,不到位,导致一般群众对此项制度的性质、职责、内容、程序不甚了解,缺乏认识,对维护自己的合法权益的渠道知之甚少,或者虽然知道但怀疑它的作用和效果,造成人民监督员难以掌握本辖区内检察机关办案中是否存在需要监督的案件情形。　

　　三、加强监督主动性机制的建议

　　除拟不起诉和拟撤销案件以外的案件情形是检察机关在执法过程中的热点问题,也是人民群众反映比较突出的问题。检察机关作为法律监督机关,担负着对诉讼活动从立案到刑罚执行等各个环节的监督职责,其特殊的地位和职能决定了检察机关自身必须首先做到规范公正执法。进一步完善制度设计,提高监督的主动性,加强对检察机关查办职务犯罪过程的监督,具有十分重要的意义。　

　　(一)建立人民监督员月例会制。人民监督员每月月底召开全体例会,集中商议和决定监督活动的各类事项,但不对具体案件进行评议。例会的主要功能是了解当月检察机关所有职务犯罪案件办理情况,交流当月各位监督员参与案件评议或执法检查的情况,决定下月开展的监督活动及监督人选或人选确定方法,研究有关监督活动的其它问题。了解案件以每月报备情况为主,会议认为有必要时,在不影响案件保密的前提下,可临时邀请业务部门人员了解情况。会议可自行决定下月开展何种监督活动,凡属人民监督员监督范围的,监督办公室和相关业务部门应积极配合。对于会议的其他决议,监督办公室也应积极协调,确保落实,不得推诿,施行确有困难的,须下次例会时报送有检察长签字的书面说明。例会召开具体日期由人民监督员根据实际情况在年初商议决定,各人民监督员轮流召集和主持,由监督办公室负责会务工作。为节约时间,例会前后可以监督具体案件,但应按原监督办法的规定由特定监督员进行监督,需与全体例会区分开来。

　　(二)建立自侦案件各环节报备制。办理职务犯罪案件的初查、立案、侦结、起诉等各环节,以及采取的人身强制措施及搜查、扣押、冻结等侦查手段,全部向监督员办公室报送备案,供每月例会人民监督员进行了解。为侦查工作保密需要,初查和立案时,可以只报送案件编号、案由和犯罪嫌疑人姓氏,侦查终结移送起诉时加报涉案嫌疑人姓名。年底,监督办公室对一年来备案情况进行梳理,例会时交全体人民监督员审查监督。重点审查有无应当立案而不立案或不应当立案而立案、超期羁押等情形,有无案件不结不立、结后再立等不符合程序规则的行为,有无应当报人民监督员监督而不报的情况。

　　(三)建立全程同步录音录像审查制。询问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度是检察机关最近利用技术手段提高办理自侦案件透明度的一次改革,提供了对检察机关执法行为进行监督的有力手段,而人民监督员是对检察机关办理自侦案件进行监督的主体。我们认为,应该建立起全程同步录音录像人民监督员审查制,在自侦案件侦查终结移送起诉时,由人民监督员对该案的全部同步录音录像资料进行审查,监督有无刑讯逼供、变相体罚、粗暴执法、超期羁押以及其他违法程序法、侵害犯罪嫌疑人正当权益的行为。进行审查的人民监督员人选在上月例会时决定,审查之前需书面告知犯罪嫌疑人,并询问是否申请人民监督员回避。因音像资料播放时间较长,为提高效率,可以快速播放,但必须保证重要细节的播放效果。可以由一到两名人民监督员进行审查,审查完毕后,出具书面证明,作为检察机关在询问犯罪嫌疑人过程中无违法程序法、侵害犯罪嫌疑人正当权益行为的初步证据,待案件提起公诉时作为案件证据一并移送法院。这在一定程度上可以解决庭审时公布同步录音录像可能暴露侦查技巧的问题。

　　(四)建立诉前人民监督员约谈制。检察机关办理的自侦案件侦查终结进行报备时,由监督员办公室告知上月例会时决定的本月当值人民监督员,由其决定是否对该案当事人进行约谈。约谈内容主要为案件办理过程中检察人员执法作风、执法纪律方面的情况,询问检察机关是否履行接受人民监督员监督的告知义务,及当事人是否反映其他问题。约谈的范围应包括犯罪嫌疑人、涉案单位和其他有关当事人。因人民监督员不是司法人员,为工作方便,约谈工作由公诉部门和监督办公室共同负责联系,由一名公诉部门人员陪同。但约谈必须以人民监督员为主导,陪同的公诉部门人员除介绍谈话人员、目的外,一般不作其他发言。为减轻负担,约谈可具有选择性,人民监督员可以决定是否约谈。每年约谈的案件数量由年初例会时人民监督员共同商定,根据各月进度,每月例会时统筹安排。监督办公室可以根据年度约谈进展情况提出建议,但不得划定或者限制约谈案件范围。

　　人民监督员主动性机制是一个程序性问题。一般来讲,程序性的改革主要有两种形式:一是直接通过立法的形式全面确立新程序规则;二是在原有规则下逐步研究完善最终推动立法。人民监督员制度是依托中国特色的检察制度而设立的,可供参考的经验不多,前一种途径走不通,只能在工作中加强研究和实践,逐步摸索出一条符合我国国情的路子来。这需要各地在法律法规和工作意见的框架下,加强调研,积极稳妥地进行创新,但要注意坚持几点原则:一是符合程序正义的基本原则,规范程序细节;二是突出人民监督员监督的主动性,理顺监督与被监督的关系;三是注意区分监督活动与司法活动,不影响检察机关独立行使职权;四是可操作性强,运行效率高,不给人民监督员和办案部门形成大的负担。