法治建设的支点是法律制度中非常基础的一部分，是建构中国法治大厦的重要内容。本文结合党中央近年提出的依法治国思想、“三个代表”重要思想、科学发展观等从学理上分析执法为民的法理基础，从执法为民的价值追求和文化内涵等方面论述了“执法为民”是法治建设的支点，并从法治层面上探讨了“执法为民”付诸于行动的具体方案，以求真“为公、为民”之法。

   【关键词】：执法为民  法治建设  支点

    法治建设的途径一直是学者的争论的焦点问题。这些争论总的来看都是在寻找一个支点，凭借这个支点，建构中国的法治大厦。作为法治这个系统的社会工程的支点，它应该是法律制度中非常基础的一部分，而且与其他法律制度和社会关系联系紧密，互为渗透，使法律与其他社会现象协调发展，平衡促进。而法治这种从西方引进的社会治理模式在发展过程中存在文化和价值的差异，甚至受到制度的制约。要寻找这样一个支点确实难度很大。本文将从执法为民的法理基础、价值与文化等方面进行论述。

    一、执法为民的法理基础

    要准确理解执法为民，必须结合党中央近年提出的依法治国思想、“三个代表”重要思想，“以人为本”的科学发展观等从学理上认识。执法为民就是按照邓小平理论和“三个代表”重要思想的本质要求，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为政法工作的根本出发点和落脚点，在各项政法工作中切实做到以人为本、执法公正、一心为民。[1]

    胡锦涛同志在2004年“七一”讲话中强调指出：“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民，学习贯彻“三个代表”重要思想，必须牢牢把握这一点，以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点，这是衡量有没有真正学懂、是不是真心实践“三个代表”思想最重要的标志。“立党为公、执政为民”丰富了“三个代表”的科学内涵，揭示了中国共产党的本质和执政规律。[2]从法理学的角度看，它又是对我国宪法规定的“三个代表”重要思想的进一步阐释，在世界各国政党发展史上具有独特的理论逻辑和历史逻辑。

    回顾“三个代表”概念的形成过程，可以说它是从党的方针政策上升到法律的全国人民意志的时代体现。2000年2月24日，中共中央总书记江泽民同志在广州市主持召开党建工作座谈会，面对新情况新任务，指出：中国共产党在革命、建设、改革的各个历史时期，总是代表着中国先进社会生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的根本利益，并通过制定正确的路线方针和政策，为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗。[3]2001年7月，在庆祝党的80周年纪念会上，江泽民正式提出了“三个代表”的理论。2001年11月，江泽民在十六大报告中明确提出，始终做到“三个代表”，是中国共产党的立党之本、执政之基、力量之源。

    2002年11月14日，中共十六大通过了关于《中国共产党章程（修政案）》的决议，“三个代表”重要思想被载入中共纲领，并且允许社会各界的优秀分子参加中国共产党。2003年12月，中共中央在关于修改宪法部分内容的建议中，提出将“三个代表”重要思想写入宪法。2004年3月14日，全国人大二次会议通过了包括上述修改建议在内的宪法修改草案。修改后的宪法序言中明确规定：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放……把我国建设成为富强、 民主、文明的社会主义国家。”

    可以说，胡锦涛同志指出的“立党为公、执政为民”，在法理上，是对宪法序言及其实施的一个精辟的学理解释，它把“三个代表”重要思想进一步统一和规范化，在我国的立法和依法行政方面具有重大的实践意义。因此，上升到宪法前言的“三个代表”重要思想的本质内容“立党为公、执法为民”的实践，无疑是我国法理学上的一个重要课题。而执法为民是我们党“立党为公、执政为民”执政理念对政法工作的必然要求；是一切权力属于人民的宪法原则在政法工作中的具体体现。[4]

    二、执法为民在价值追求上提倡整体秩序和个体人权的平衡协调。

    近年来党中央提出“三个代表”重要思想、人的全面发展以及以人为本的科学发展观，2004年，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，正式将“国家尊重和保障人权”载入宪法，标志着我国人权事业的发展进入了一个新的历史阶段。

    可见，注重保护个人权，是执法为民的基本要求。首先，保障人权特别是个体人权是法治社会执法为民的应有意义。法治社会的执法为民就是要以人为本，而以人为本之“人”不仅指社会群体意义的集体和人民，还指具有独立人格和个性、活生生的公民和类存在意义上的人类。[5]因此，以人为本就是要在人类共同利益、人民根本利益和公民合法权益之间保持平衡。人民的根本利益是由各种具体利益构成的，因此，保障人权特别是个体人权是法治社会执法为民的应有意义。

    其次，只有保障个体人权才能赢得统治的合法性，在我国政法体制改革的滞后带来社会公正问题大量存在的今天，怎样维护统治的合法性呢？惟有将弱势群体的利益正当化为人权，通过公正司法来整合利益冲突，才能赢得统治的合法性，进而维护社会稳定。另外，只有保障个体人权才能限制国家权力。在法治社会，只有保障公民权利，为权力的运行划定界限，才能防止国家权力的变态行使，也才能使权力服务于权利，真正做到执法为民。

    “执法为民”还体现为对社会秩序的追求。但在这一过程中，由于“民”不再是“小民”或“黎民”而是公民，因此，其所追求的秩序就不再是以身份为特征的“礼治”秩序，而是每个人都以公民身份参与其中的现代民主的社会秩序。因此，这种社会秩序的首要因素就是公民，不论身份、地位、民族、语言或宗教，在法律面前一律平等，享有同样的地位，赋有同等的权利。其次，这一秩序表现在经济领域中，就是每个公民都可以自由地进入市场，按照自己的意愿、市场规律和法律规定，从事经济活动，国家法律和政府保障这种自由和其所产生的各种利益。

    最后，这一秩序还体现为公民平等参与政治活动，享有平等的地位和同等的权利；政治以及公共权力对每个公民开放，国家机关的活动以及权力运作都被置放于公共领域之中，受到每个公民的监督。“执法为民”对这种社会秩序的追求和保护就在于强调公民是政治和权力的主体；权力的行使、政权的执掌和法律的执行必然要保护公民生活于其中的并且由公民所代表的社会秩序。

    在价值追求上，“执政为民”这一概念所带来的重大的革命在于要通过“正当程序”来实现实体性的价值，即秩序和个体人权的实现有赖于国家公共权力行使的程序性。也就是说，改变了传统的为了实现实体性价值可以减损甚至彻底牺牲程序性价值的做法，而把程序性价值放在了一个重要的位置。

    这一方面是因为个体人权具有多样性，在保护上如果既不能采取排斥的方法又不能采取个案平衡的方法的话，那么只能用一种普遍的标准进行衡量，也就是在公共领域之中为个体设定一定的权利，以保证个体对这些权利的享有能够实现自身的价值。因此个体人权使得法治具备了基础。另一方面是因为在实体领域之间本身就存在着一定的冲突，秩序与特体人权在一定的条件下是不能同时实现的，在这种情况下，坚持何种秩序不能依靠公共权力的单方决定，因此只能通过一定的程序在二者之间选择一种。

    因此，我们将“法”引入“为民”的概念之中，就意味着权力运作的程序化和法治化，这样，“执法为民”既继承了传统，将秩序与个体利益纳入价值追求的范围之中，并改变了其内涵，使其成为民主社会和法治的基础，并将实体性价值放于程序性价值之后，强调程序性价值追求。可见，“执法为民”的价值追求上为法治建设建构了基础。

    三、“执法为民”吸收了西方文化的合理因素是对传统文化的升华。

    中国有着深厚的“以民为本”的传统，从精英理论到制度的设计再到百姓的一般知识，无不浸透着以民为本的精神。商周时期产生的“民惟邦本，本固邦宁”[6]的思想，是中国古代最早对民本思想的阐述。春秋战国时期的思想家们通过对长期混战的反思，认识到了人心向背对于社会发展和维护君主统治的重要意义，系统地阐述了民本思想。此之谓也。“[7]而最为系统地阐述民本思想的是孟子，其“民为贵，社稷次之，君为轻”[8]的学说一直影响着后世。秦汉以来，在历代思想家的影响之下，君主们都将民本思想作为自己治理天下的根本。在此基础上设立了许多制度。如在称呼上，万民为君主的赤子，百官为黎民的父母官；开春时皇帝要到田地上去扶犁，以示对农业的重视；每遇到新皇帝登基或者其他重要的日子，都要进行大赦；对每一个判处死刑的罪犯，都要三番五次的复奏，才能最后确定是否执行死刑等。在这种精神氛围与制度中生活的普通百姓早已形成了民本的观念，是否“为民”已成为百姓评价政治是否清明和为官是否尽职的一个普遍标准，如俗谚云“当官不为民作主，不如回家卖红薯”。

    “以民为本”强调君主及百官在权力运行上要将百姓放在一个重要的位置上，一定程度上缓和了将普通民众排斥在权力之外所带来的国家与社会以及官与民之间的紧张关系；但是，传统的“以民为本”在本质上与现代政治中权力的运行不相适应，与法治精神相悖。

    而“执法为民”的概念对传统“以民为本”的改造就在于引入了“法”的概念。这就意味着改变了原有的内涵，“民”不再是权力运作的对象，而是主体，公共领域的主体不再是一般的“民众”，而是公民，公民是一个法律概念，都是享有相同地位和权力的平等者，而且，从国家与社会的高度同一转变为国家与社会的二元对立，使权力运作是具有合宪性和合法性。

    可见，“执法为民”既继承了传统文化的优良因素，又对其进行扬弃，吸收了西方文化的合理内核，使“法治”这种社会治理方式具有中国特色，建构了法治建设的内在基础。在价值上改变了社会和个人的价值追求，使得法治建设既具有必要性，同时也指导了法治建设的目标和图景；在制度上使得原有的制度具有新的内容，更好的构成了法治的组成部分。因此，可以说“执法为民”成为了法治建设的一个支点。

    四、“执法为民”在法治层面上的具体策应。

    在现今法治中国的大环境下，若“执法为民”仅停留在一种“口号”上，效力只限于道德上的训诫，那么已然无法担负起树立权威之重任。只有思想付诸于行动，寻求一种实践之法，方得为真“为公，为民”。

    1.以“保障人权”为目的，完善对社会弱势群体的保护。为广大群众诚心诚意办实事，尽心尽力解难事，坚持不懈做好事，是执政党的使命所在。能不能把群众合法利益保护好，把群众反映的问题解决好，急群众之所急，帮群众之所需，关系到“三个代表”重要思想能否得到切实贯彻落实。

    因此，通过各种切实可行的措施有效化解新时期的社会矛盾，对弱势群体进行司法救助，把大量的社会矛盾纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，防止矛盾纠纷激化，这有助于建立良好的社会秩序、生活秩序和工作秩序，有利于人民群众安居乐业，最终实现好、维护好和发展好广大人民群众的根本利益，最终实现社会主义和谐社会。推动人们社会关系上的和谐，形成团结与和谐的社会环境，不仅可以增强创造活力，而且使社会矛盾和冲突减少到最低限度，促进社会公平和正义，保障社会的稳定发展，从而为物质文明、政治文明、精神文明协调发展提供良好的社会环境。

    2.建立科学的纠纷解决机制。建立科学的纠纷解决机制，首先要考虑到社会纠纷范围和种类，设置社会纠纷适当的出口，目的在于有效地解决纠纷。其次，要正确处理好诉讼纠纷解决方式与非诉讼纠纷解决方式之间的关系，既不能把二者人为地割裂开来，也不能仅强调一个方面，忽视其中另一个方面。其三，要最大限度地尊重当事人的合意。无论采取何种方式来解决纠纷，应该尊重当事人的选择权，最大限度地尊重当事人的合意和对自己合法权益的处分。及时妥善解决多发的纠纷，其根本在于实现纠纷解决途径的多元化，既不仅依靠司法诉讼解决纠纷，同时应广泛建立协商、调解（包括人民调解、行政调解以及各种行业性或纯民间性的调解）、仲裁等社会机制。“纠纷解决机制的多元化在一定意义上起着优化和合理使用司法资源、保护司法、促进社会可持续发展和纠纷解决机制生态性平衡的作用”。[9]因此，社会应积极倡导各种非诉讼纠纷解决机制的多元化发展。其四，要建立纠纷解决机制与其他纠纷预防机制之间的有效渠道，从而为纠纷的妥善解决提供有益的指导。

    3.提高执法能力与水平，实现维权维稳相统一。我们的时代是走向权利的时代，是走向法治的时代，是走向现代化的时代，是走向政治文明的时代，积极依法维护全体公民的合法权益是我们政法工作的主旋律。同时，我们将长期处于社会主义初级阶段，尤其需要努力维护好一个相对稳定、相当安定的社会环境。这是对我们政法机关的执法能力与水平的重大挑战与严峻考验，是对社会主义民主法治和政治文明建设的重大挑战与严峻考验。为此，政法机关必须进一步提高执法能力，尽量达到规范执法，文明执法。正如十六大报告的精辟阐述：“各级党委和政府要满腔热情地解决人民群众工作和生活中的实际问题。……正确运用经济、行政和法律等手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面。”如果我们大家都能照此办事，那么，就能从以人为本出发，在以人为本的基础上达到维权和维稳的理性的动态的统一。

    [1] 中央政法委：《社会主义法治理念教育读本》，中国长安出版社，2006年版第12页。

    [2] 时运生：《“立党为公、执政为民”揭示了共产党的本质和执政规律》，载《探索》2004年第1期。

    [3] 江金权主编：《从十五大到十六大——江泽民同志抓党建重要活动记略》，人民出版社2003年版，第193页。

    [4] 中央政法委：《社会主义法治理念教育读本》，中国长安出版社2006年版，第12-13页。

    [5] 徐亚文：《以人为本的法哲学解读》，载《中国法学》，2004年第4期。

    [6] 《古文尚书·五子之歌》。

    [7] 《荀子·王制》。

    [8] 《孟子·尽心下》。

    [9] 范愉：《小额诉讼无法逃避公正与效率之辩》，载《法制日报》2004年3月25日。