随着我国改革开放和经济社会的不断深化发展，各种矛盾和社会问题日益凸现，并表现出复杂、频发、易激化的特点。人们最朴素的权利意识、法律意识被唤醒后，便把诉讼理解为纠纷解决的第一选择甚至是唯一方式。人民法院诉讼案件总量急增，不堪重负，导致部分纠纷久拖不决，矛盾加剧，有的案件即使经由法院判决，也因法律规则与客观真实之间的差异，法律与传统习惯、道德情理之间的差异，高度专业化、僵化的程序规则与个案所要求的灵活处理之间的矛盾，导致案结而事难了人难和，增加了更多的潜在矛盾和涉诉信访，给社会和谐与稳定埋下了隐患。这种单一的纠纷解决机制，一方面使有限的司法资源不能用在刀刃上，另一方面我国固有的民间的非官方、方便快捷、低成本的纠纷解决手段闲置、荒废。和谐社会呼唤与诉讼功能相辅相济、程序上有起有承的全社会共同参与的多层次、多元化的纠纷解决机制的构建，并因社会各种矛盾纠纷多元化和司法资源相对匮乏，显得十分迫切而必要。

    一、多元化纠纷解决机制的特征

    多元化纠纷解决机制，是指一个社会中多样的纠纷解决方式以其特定的功能相互协调、共同存在，所构成的一种满足社会主体多种需求的程序体系和调整系统。这一概念既包括非诉讼机制，也包含司法和诉讼机制。

    多元化纠纷解决机制是相对于单一化的纠纷解决方式而言的，其意义在于不欲将纠纷解决单纯寄予某一种程序（如诉讼），并将其绝对化，承认各种民间和社会力量在纠纷解决中的积极作用。它以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，旨在为人们提供多种选择的可能性，同时以每一种选择的特定价值（如符合情理和成本—效益分析等）为选择者提供引导。这一概念与非诉讼纠纷解决机制高度重合，但视角又有所不同：在理论上，强调以一种综合性视角研究诉讼与非诉讼、法律机制与其他社会控制、国家司法权与社会自治、公力救济与社会及私力救济之间的关系；在制度和实践方面，注重构建司法与非诉讼程序协调互动的多元化纠纷解决机制。

    多元化纠纷解决机制既是一个描述性的概念，也是一种建构性的理论。人类社会历来就需要一种多元化的调整控制系统，其中每一种子系统既有其独立的运行空间，又能形成相互间的互补，满足社会和当事人的多元化需求和选择自由。多元化纠纷解决机制就是对这一客观需求及其合理性的描述。在目前法治社会，这种需求得到了正当化和理论化，即建立在现实主义认识论和多元价值观基础上的多元化纠纷解决机制理念。这一理念不仅是描述性、解释性和反思性的，同时也是建构性的，在现代语境下，它既能够融于法治原理、制度和实践之中，又可为和谐社会的治理提供创新和发展的理念支持。

    多元化纠纷解决机制包括实然（事实）与应然两个层面。任何社会历史阶段都会自发形成一种事实上的多元化纠纷解决机制，但其中各种解纷方式之间未必是协调互动的，可能存在着某种无序竞争或冲突，甚至效果不佳。因此，目前多元化纠纷解决机制的理念并不推崇自在的多元化状态，也不是对这种事实状态的简单承认，而在于积极进行理性的建构。其目标是，以各种既有机制的协调互补为前提，以法治与社会自治的结合为基础，基于社会实际需求和现实条件，通过民主程序或实践经验建构合理的多元化纠纷解决机制。这一机制应包括：公力救济、社会救济和私力救济构成的多元化制度体系；协商、调解和裁决及其组合构成的多元化纠纷解决方式；由地域性、行业性、自治共同体及各种专门化机制构成的多元化纠纷解决系统；以及各种机制本身的多元化程序设计，例如司法程序（如民事、刑事诉讼程序）的多元化。毫无疑问，这种多元化机制不仅将为当事人带来获得救济和解决纠纷的便利，也是实现社会和谐的必由之路。

    二、多元化纠纷解决机制的表现形式

    （一）根据主持纠纷非诉解决的主体不同，可分为：1.法院的诉讼调解；2.国家行政机关或准行政机关所设或附设的纠纷解决机制，如行政调解、劳动仲裁机构、消费者协会等；3.民间团体、组织的非诉讼纠纷解决方式，如人民调解等；4.由律师主持的专业咨询或法律援助性质的非诉讼纠纷解决办法等等。这些非诉解决方式，有的解决一般民事纠纷；有的专门解决特定的社会纠纷，如劳动、消费、医疗、交通事故、建筑、知识产权、国际贸易纠纷等。其处理结果的效力也有很大差异，有的具有强制执行力，当事人可向法院申请强制执行；大部分不具有强制执行的效力，当事人在合意未达成时可直接转入诉讼，或在达成协议后的一定期限内提起诉讼。

    （2）按救济途径，可分为公力救济、私力救济和社会救济。公力救济的核心是司法救济，即司法机关和司法程序。此外还有行政机制或准司法机制，主要有行政决定、裁决、行政复议等。私力救济，即所谓“私了”。社会救济，指国家容许并提倡的由民间社会组织，包括公益组织、社会团体和中介机构提供的纠纷解决方式。

    （3）按纠纷解决方式可分为协商、调解和裁决。协商是指当事人双方自行谈判、和平解决纠纷，强调当事人双方的合意与自我。由第三人主持的纠纷解决，通常可分为两类，即调解和裁决。调解机构的性质也是多样化的，包括民间调解、行政调解、行业调解、仲裁调解和法院调解等。裁决当然就需要动用司法或准司法手段，赋予其强制执行效力。根据所依据的规范体系不同，又分为道德规范、自治规范、村规民约、民族习惯、宗教等等。社会越发展，法律规范越健全，就越应具有一定的宽容度，尊重当事人自己对规范的选择，允许在纠纷解决中同时适用其他社会规范。

    （4）地方或区域的多元化。我国是一个多民族国家，地区间的社会经济发展程度、文化传统、风俗习惯等方面千差万别，在司法资源配置和纠纷解决需求方面的差异亦非常明显。故我国历来就存在并允许和鼓励各地创立适合本地实际的多元化纠纷解决机制。

    三、单纯的司法程序本身也是多元化的

    在法治发展早期，司法活动中救济与权利的结合比较密切，纠纷解决功能相对突出；而在现代法律体系中，实体权利与救济及程序的分离则体现了法律的科学性、法律技术的精致化以及民主对司法的制约。至当代社会，随着司法权限的扩大，程序和救济的作用再次被放大，法律救济机制也发生了诸多变化，主要体现在：首先，司法机关的社会功能不断扩大，越来越多并无法律依据的利益纷争和新型诉求被纳入司法管辖范围，法律救济机制的功能也不再限于确认和实现既有权利，开始更多地在纠纷解决的同时发挥各种社会功能，包括参与决策和分配。在民事诉讼中，实体权利和救济权已不再是法院审理和裁判的唯一根据，许多权利或利益主张，尽管并没有明确的实体权利和救济方面的法律规定，法院同样能够通过司法程序进行处理，在解纷过程中确认当事人主张的正当性与合理性，并从中发现规则和救济方式。其次，法院在诉讼中的任务不再限于严格适用法律或发现规则，而将促进和解作为诉讼的重要目标和功能。从当代世界各国纠纷处理实践来看，尽管来自社会的权利救济需求和范围仍在不断扩大，但司法裁判在纠纷处理中所占的比例却越来越小，协商性解决方式的作用已经远远超过了判定性的法定权利救济。当代世界各国都将ADR作为司法改革的组成部分。在美国，近年联邦法院系统民事诉讼裁判率仅有2.8%，绝大多数纠纷都通过和解解决。以肥西县人民法院为例，2009—2011年通过多元化纠纷解决机制，共化解各类复杂、疑难案件90余件，涉及群众、职工1200余人，其中因合肥新桥机场工程建设张菊等26户“外嫁女”诉求征地补偿款、合肥包河区14户村民向桃花工业园管委会主张征地补偿款等案，由于启动多元化解，问题得到了圆满解决，张菊等全部撤回起诉；另有劳动争议、拆迁补偿、改制企业职工安置等重大疑难的群体性案件24件，其中1件涉及24户群众拆迁、1件涉及592名职工安置，当事人自愿和解。2011年全院通过多元化解机制结案1143件，占民商事收案总数的52.2%。

    司法程序的设计充分考虑到当事人利益、司法成本、社会公共利益等多方面的因素。包括繁简分流，诉与非诉，以及家事纠纷、劳动争议解决程序，法院调解和裁判机制，小额、简易和普通程序，一审、二审、再审程序的多元化等等。其他非诉形式的解决机制则更是机动灵活，不一而足。无过错责任、严格责任和惩罚性赔偿等制度的出现，使得救济原有的补偿性功能向利益平衡、惩罚性和资源分配方面倾斜，导致救济法原理发生变化。最后，多数民事权利救济机制都已不再强调国家专属，开始打破法律职业的垄断，强调社会化、民主化和当事人自身的参与。多元化救济机制被视为国家为公民提供的公共服务资源，非诉讼机制的广泛利用已成为世界性趋势。

    四、目前多元化纠纷解决机制存在的问题

    （一）法院受案范围不断扩大。随着我国依法治国基本方略的不断推进，法律调整的领域和层面不断拓展和深化，社会矛盾越来越多地以案件纠纷的形式表现出来，大量群体性纠纷和矛盾突出案件涌向法院，进入司法程序，新类型案件不断增多。相当多的当事人“一步到位”愿望迫切，将诉讼作为解决纠纷的首选，而不愿选择多元化纠纷解决方式，既浪费了社会资源，又不利于树立起多元化纠纷解决机制的应有权威。同时，诉讼和审判无法解决所有的纠纷，诉讼的对抗性反而还会破坏当事人之间的和谐合作关系，最终会减少社会经济交往的总量。

    （二）非诉讼纠纷解决方式之间协调不够。目前，我国多元化纠纷解决方式衔接机制方面，各地有不同形式的具体做法，但没有形成必须严格执行的规范和制度，各种非诉讼纠纷解决方式未形成一个有效和谐的整体，相互间衔接和互补性较差，既存在无效的设置，也存在过于单一的情况，从而限制了非诉讼解决方式的功能发挥。

    （三）非诉讼解决方式的效力不高。从现行法律的规定来看，人民调解虽具有一定的法律约束力，但不具有强制执行的效力。行政调解协议的效力尚无明确规定，一旦一方当事人反悔，协议所确定的权利义务关系对双方当事人而言就显得没有约束力，行政调解人员平息纠纷所付出的努力就可能前功尽弃。非诉讼方式解决纠纷的效力不高，严重影响多元化纠纷解决机制的建立。

    （四）行政协调解决纠纷的力度不够。目前行政调解的适用主要集中在交通事故、治安案件、劳动纠纷、消费者权益保护等方面，调解的力度和工作的细致程度尚且较弱。这既有司法权与行政权相分离的因素，也与近年来公民、法人权利意识增强、过分依赖法律诉讼有关，使得对包括行政调解在内的非诉讼纠纷解决方式的运用和作用重视不够，甚至受到一定的挤压和排斥，诉讼救济由最后一道权利屏障成为纠纷解决的主渠道和前沿防线。

    （五）多元化纠纷解决方式运行的保障不足。在法制建设进程中,国家把资源重点投放在了正式的法律制定和司法体制的建立健全上,而对其他纠纷解决方式的制度建设和投入则相对较少,客观上制约了其他纠纷解决方式功能的发挥，相关人员的素质也参差不齐，不少人缺少执业所需要的专业知识和技能，法律政策和业务水平欠缺。

    五、多元化纠纷解决机制的构建  

    （一）明确责任，理顺多元化纠纷解决方式与诉讼的关系。诉讼作为多元化纠纷解决机制的核心，始终处于国家干预社会矛盾的最后阶段。与之相呼应的多元纠纷解决方式则扮演着“和平使者”的角色，对于社会矛盾分流、缓解司法机关的压力、节约司法资源起着重要作用。现阶段的社会矛盾，涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素，决不是仅仅依靠法院一个部门、仅用法律一种手段就能解决的。必须高度重视和加强对非诉讼纠纷解决机制的支持和衔接，不断探索与诉讼途径相补充、相衡接、相配合的纠纷解决渠道，实现对纠纷的法律调控与非诉调控、诉讼调解与诉外调解的联动与协调。

    （二）强化人民调解制度，启动诉调对接纠纷调解机制。强化人民调解是构建多元化纠纷解决机制的重点。一是要培育新型民间调解机构。通过政策引导、经费支持等方式鼓励企事业单位和区域性、行业性机构根据纠纷的特点，成立具有民间性质的调解机构，使得纠纷能够得到快速有效地调解处置。二是健全民间调解协议的司法审核制。正确处理好人民调解协议书申请人民法院确认效力的衔接问题，在多元化纠纷解决机制中，必须树立司法的权威。法院始终是纠纷解决的核心和有力保障。让法院的审判对各级各类非诉调解起到示范作用。加强对各类非诉讼纠纷解决主体的支持和指导。引导当事人通过非诉讼方式解决纠纷，坚持自愿、公平、效益的原则，同时不应影响当事人依法行使诉讼权利。对当事人就人民调解协议不履行而提起的民事诉讼，及时立案，及时依法确认和维护人民调解协议的效力。三是实行调解人员聘任制，使调解人员在基层社区、自然村获得威信，得到国家正式制度的支持。

    （三）注重行政调解，完善特定行业的纠纷解决方式。充分发挥政府及其部门的优势，通过行政调解、行政裁决、行政复议等方式来化解行政纠纷和与行政管理有关民事纠纷。尤其要善于发挥工会、妇联等部门的作用。要在实践中鼓励社会强化自我管理特别是行业管理，通过行业协会等的调解来分化、疏导、解决纠纷。对因农村土地征收、城市房屋拆近、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性纠纷，有关部门应当采取切实有效的措施依法妥善处理，实现案结事了。

    （四）畅通信访渠道，落实矛盾纠纷预防机制。上访是当事人表达利益诉求的一种重要形式，也是当事人实现合法权益的一种重要手段。因此，要保障合法上访人的言路畅通，坚持认真调处、重在预防的方针,进一步重视和加强矛盾纠纷的源头预防，充分发挥相关部门在预防减少纠纷、化解矛盾的积极作用。相关部门应当积极参与社会治安综合治理和矛盾纠纷排查调处工作，防止矛盾纠纷激化、转化。采取各种形式深入开展法制宣传，疏导矛盾纠纷。建立重大矛盾纠纷事件应急处置机制,加大排查、回访力度,使矛盾纠纷调处工作由事后处理转向事前化解、由被动调处转向主动预防。对可能引发矛盾纠纷的重大建设项目、拆迁安置项目及有关制度改革等，要健全社会利益协调机制和社会稳定风险评估机制，完善方案、预案，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。

    （五）多方联动，实现各种机制的良性互动。多元化纠纷解决机制的衔接与良性互动，是一项系统工程，需要党委、政府、人民法院、司法行政机关等相关部门和各方面的协调与配合。按照党委领导、人大监督、政府实施、司法主导的思路，坚持齐抓共管，形成合力，实现人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的“大调解”格局。建立司法、行政和民间性纠纷解决机构之间有序的衔接和互动机制，将纠纷分门别类，设定调解和仲裁前置程序。党委、政府把贯彻落实多元化纠纷解决机制纳入综治领导责任制范畴，同时加大对多元化纠纷解决机制的投入。相关部门依照法定职能，积极主动参与纠纷解决，明确责任，研究制定本部门受理相关纠纷的操作规程，做到有事必调，调必有果，限期解决，登记在案。对于已进入诉讼的带有普遍性和涉及多数群众利益的重大民商事案件，人民法院视案情请政府相关部门先行调解和处理，实现诉调对接。司法机关应积极做好对构建多元化纠纷解决机制的参与、监督和支持，定期召开或参加司法联席会议，及时通报调处矛盾纠纷的情况，了解和掌握人民调解、行政调解的相关信息，建立健全人民调解组织及其他相关组织对民事案件的委托调解和协助调解机制。充分利用现行的信访联席会制度，定期召开联席会议，按照“分级负责、归口办理”的原则，充分发挥和加强各级各部门处理信访案件职能作用。党委、政法委牵头统一制定有关的规范性文件，充分利用综合治理平台，定期召开联席会议，建立经常性工作联系和沟通机制，共同研究矛盾纠纷产生的规律和特点，排查原因，分析对策，制定预警和防控方案，积极推动各种社会矛盾纠纷解决机制协调发展、良性互动，切实解决司法与行政之间的冲突，促进司法与行政处理机制形成有效的衔接。

    （作者单位：安徽省肥西县人民法院）