内容提要：加强基层司法机关建设，实现司法公正和社会正义，为大局服务、为人民司法，是国家长治久安和构建和谐社会的重要保证，是广大人民群众的迫切期望。面对新的形势和新的要求，一些基层司法机关在队伍建设、审判管理和能动司法机制诸方面还存在着困难和问题，一定程度上影响和制约了政法工作的顺利开展。本文结合基层法院的工作现状进行分析探讨，深入调查研究所在法院存在的问题，试就加强基层法院建设、推进能动司法提出相关对策及建议。

    关键词： 司法机关  能动司法  队伍建设

    加强基层人民法院建设，实现司法公正和社会正义，为大局服务、为人民司法，是坚持党的基本路线和实施依法治国基本方略的客观要求，是国家长治久安和构建和谐社会的重要保证，是广大人民群众的迫切期望。面对新的形势和新的要求，基层人民法院在队伍建设、审判管理和能动司法机制诸方面还存在着一些困难和问题，在一定程度上影响和制约了审判工作的顺利健康开展。为此，笔者结合基层法院的工作现状进行分析，深入调查研究所在法院存在的问题，征集了法院内外诸多意见及建议，努力探求解决基层法院自身建设问题的办法与对策。

    一、基本情况简介

    （一）县情。岳西县位于大别山腹地、皖西南边陲，西接湖北英山，南邻太湖、潜山，北靠舒城、霍山。东香高速、105、318国道贯穿县境。地跨长江、淮河两大流域，是皖水、潜水、长河、淠河、杭埠河五条大河的源头。全县总面积2398平方公里，总人口40.2万人（其中农业人口35.8万人），辖24个乡镇，182个行政村，6个居委会。县人民政府、法院驻地天堂镇。岳西县是一块红色的土地，是国家生态示范县，是大别山区唯一的纯山区县，是国家扶贫开发工作重点县。近年来，岳西县坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，抢抓发展机遇，锐意开拓进取，狠抓工作落实，全县呈现出经济全面提速、社会全面进步、形象全面提升的良好局面。

    随着皖江城市带承接转移示范区建设的不断推进，岳西县面临许多发展的机遇，一些深层次矛盾和问题逐渐凸显，需要通过法律途径来调整，对于人民法院来说，既是千载难逢的发展机遇，同时也是一种严峻挑战。

    （二）院情。岳西县人民法院内设政工科、办公室、监察室、研究室、执行局、法警大队、刑庭、民一庭、民二庭、行政庭、立案庭、审监庭等十二个部门和中关、石关、店前、经济开发区四个人民法庭。现有中央政法编制数78人，在职干部职工76名，党组成员8人，法官56人，其中审判员54人、助理审判员2人，书记员6人、司法警察9人、行政人员5人，工勤人员2人。56名法官平均年龄为43岁，法律硕士1人，大学学历46人，大专学历9人。中共党员64人。另聘请工作人员8人。近年来，岳西县人民法院深入贯彻落实科学发展观，认真践行“为大局服务、为人民司法”主旨，坚持立足基层，夯实基础，全面推进各项基础性工作跨台阶、上水平，实现了“司法职能明显增强、基础条件不断改善、案件质效持续攀升、队伍建设保障有力、社会评价明显提高”的工作目标，法院整体工作呈现出跨越式发展的可喜态势，多次被省高院、市中院、县委评为先进集体及单位。2011年，岳西县法院审执结各类案件2148件，审执率均达99%，比去年同比上升近18%，呈现案件不断上升、人员经费不变，但工作质量与效率大幅提升的新局面。

    二、主要问题与困难

    虽然法院建设在近年来取得很大进步，但仍然存在许多问题与困难，主要体现在以下几个方面：
    （一）队伍考评机制不科学，管理取向趋同行政化。长期以来，法院的管理体制仍脱不开行政管理模式，即实行“块块”管理，导致司法不够独立，影响了司法公正，损害了司法权威。尤其是基层法院人、财、物完全从属和依赖于地方，多年来始终按组织、人事部门制定的公务员考评标准进行管理，在政治待遇、工作待遇上套用党政机关的行政管理模式，地方党委、人大和政府对法官的去留和职务晋升起决定作用，有时可能产生牵制作用，评价一名法官事业成功与否，主要以其职务和职级的升迁为标准，法官的工作实绩不能很好体现出来，法院内部管理过于行政化。这种不科学的考评机制导致一些法官在基层法院难以得到升迁，转而谋求其他，从而影响了审判工作社会效果和法律质效。

    （二）队伍职级待遇仍难提高，工作创新动力不足。法官职业素质要求高，任职条件要求严，但工资福利及职务保障却实行与公务员统一的标准，高要求与低保障形成的矛盾十分突出。在基层，法官所享受的工资待遇与职级待遇相连，职级待遇又与法官等级相连，不要说与其它高薪行业相比了，就连与公安干警的待遇相比，人均工资相差数百元。与此同时，基层法官的职级待遇落实难，从笔者所在县的情况看，在党委、人大、政府部门的工作人员，一般只要工作三四年，即可解决副科级乃至正科级待遇。基层法院有相当一部分从事审判工作达二十多年的老审判员仍然是科员级。近两年，由于争取，笔者所在法院落实了十名副科，但这是还以前的旧账，60%年轻（也不年轻）法官想落实职级待遇还很难，而这批人恰恰是法院的中坚力量，是法院的未来，他们承担的工作任务重，压力大，面临的外部氛围差，交流出去难，若政治经济待遇长期落实不了，必将严重影响工作积极性和基层法官队伍的长远稳定。2007年以来，笔者所在法院组织分配的2名法律专业选调生中有1名被借用，现已去职。2009年，全省公开招录的仅1名。笔者所在法院一线办案法官37名，不少干警的身体处于亚健康状态。现行的法院用人制度造成了法院进人难、人才留住难、干部交流难的“三难”局面，致使法官队伍缺乏应有的生机和活力。

    （三）司法应对新问题能力差，司法不公、司法低效一定程度存在。当前，大量社会矛盾以诉讼的形式进入法院，人民法院逐渐成为各种矛盾纠纷的“收纳器”，而且随着人民群众法律意识的逐步提高，这种司法需求将与日俱增。人民法院正处于与各类矛盾交锋的第一线，对矛盾的处理结果不仅关系到社会稳定，而且关系到民心所向。深入推进社会矛盾化解，对于人民法院来说，就是要通过公正审理执行每一件具体案件、维护社会公平正义来实现。由于受诸多因素限制，基层法院司法能力与繁重工作任务之间的矛盾也比较突出。司法不公、司法低效的现象在一定程度上存在。大多数法官素质有待提高，而基层法院的教育培训工作没有形成制度化，教育培训对象顾上不顾下。除了正常的晋级、新任人员上岗培训外，培训的时间和机会不多。另外，培训经费严重不足，基层法院只能保工资、保办案、保运转，没有足够的资金用于法官培训工作，只能实行因地制宜，岗位练兵。

    （四）现行审判管理机制与司法特性不符，科学合理的管理模式仍需探索。法院管理工作在整个法院工作中占有十分重要的地位，在法院产生之日起就已存在，但长期以来法院管理理念相对滞后，管理手段和方式相对落后，管理工作相对于法院其他工作来说还是一个薄弱环节。法院管理主要包括审判管理、队伍管理和行政管理，其中审判管理是法院管理的核心，队伍管理是审判管理的组织保障，行政管理是审判管理的物质保障。今年是政法工作深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的开局之年。深入推进三项重点工作，是我们党在新形势下总结党的执政规律、社会主义建设规律和政法事业发展规律基础上作出的重大战略决策。人民法院如何深入推进三项重点工作，关键是找准法院工作与三项重点工作的结合点。笔者认为这就是法院是否能动司法的问题。现行套用党政机关的行政管理模式与司法特性不符，需要探索科学合理的、推进能动司法的法院管理机制。

    （五）办公办案安全保障措施少，基层基础建设仍需加强。按照国家、省关于落实法院办案办公经费、“两庭”（法庭、审判庭）建设、信息化建设、安全保障等相关文件的要求，贫困县法院目前很难完全落实，经费保障由地方负责最大的缺点就是把经费的主动权完全地交到财政部门手中，财政拨款是否及时，是否足额到位，直接影响着法院审判工作的正常开展。笔者所在的县是国家级重点扶贫开发县，每年中央都要补助办案专款，虽然在一定程度上缓解了法院办案经费的困难，但仍属于补救性保障，只能用于法院办案经费支出，不能用于弥补日常开支和基本建设支出，未从根本上改变法院经费困难的现状。此外，因建设的需要，我县法院也将随县城新区建设搬迁新建，按照人民法院审判法庭建设标准的要求，计划按二类标准建设需要上千万元。当前，新建审判法庭综合楼任务已迫在眉睫，面临的资金缺口非常巨大，所需资金矛盾仍然比较突出。

    三、解决问题的对策建议

    基层法院建设中存在的问题，从根本上反映出人民群众对司法的需求与司法功能相对滞后之间的矛盾。为了进一步加强基层法院的自身建设，满足司法服务保障科学发展的需求，提高司法管理水平和司法质效，笔者认为应采取以下对策：

    （一）完善考评激励机制，科学考核干警工作业绩。严格执行《法官法》的规定，按照法官的职业特点，从法官的业绩、职业技能、职业形象、职业精神等方面，并综合法律、党纪、院纪实行量化考核，建立一套科学的法官考评机制。当前，要在以事定岗、以岗定人、以人定责的基础上，紧密结合本单位的实际情况，抓紧研究建立科学、合理、量化的考核评价制度。在考核内容上，做到定性考核与定量考核相结合，平时考核与年终考核相结合，考核过程与考核结果相结合。与此同时，突出考核结果的运用，要把考核评价结果与部门、个人评先评优、晋职晋级，与领导班子调整、干部任免和岗位交流以及离岗培训、待岗试岗、辞职辞退等制度紧密结合起来，建立法官业绩档案，逐步加大平时考核结果在干部任用上的权重。进一步深化人事制度改革，建立竞争激励机制，树立凭审判实绩决定干警去留、晋升的用人导向新机制。

    （二）建立基层法院干警培养长效机制，提升干警政治经济待遇。根据基层法官的职业特点，合理调整收入水平，对基层审判人员的工资、福利实行垂直管理，逐级划拨，并逐步实行高薪养廉，提高基层法官职业的吸引力。对地方财政有困难的贫困山区法院，除了上级法院一如既往给予经济扶持外，还希望上级法院多到基层法院了解情况，通过相互沟通，促使地方党委、政府更加重视解决基层法院法官的政治待遇。建议：只要担任审判员三年以上，经考核合格的，就应该给予副科级以上的政治待遇，体现基层法官职业的优越感和尊荣感。为进一步拓宽基层人民法院法官的选拔渠道，适当扩充基层法院的人事编制数，放宽开考比例。同时，还可以建立法官交流任用机制，加大法官的交流力度。今后既要在法院系统内大力推行人才的上挂、下派锻炼，也要大力推行跨部门的挂职锻炼，丰富优秀人才的工作、社会阅历，增强综合素质，提高其做群众工作的能力。

    （三）加强教育惩戒机制建设，提升干警司法应对能力。紧密结合深入开展的“人民法官为人民”主题实践活动，教育广大干警牢固树立“三个至上”的指导思想，筑牢公正廉洁执法的思想基础。建立定期培训制度，使每个法官每年都能接受一定时间的培训，提高法官能动司法、应对舆论媒体的能力。推行上下级法院法官双向挂职锻炼、新进人员到信访窗口接受锻炼等做法，着力提高法官化解社会矛盾、做群众工作的能力。开展法官教法官、岗位练兵、法律文书评比、庭审观摩等活动，发挥资深优秀法官的传帮带作用，传授行之有效的工作方法，提高法官为大局服务、为人民司法的能力。合理安排培训内容和时间，定期培训与专项培训有机结合。加大培训经费的投入，增拨政法专项培训经费，建议对基层法院法官的培训实行全免费，以保障法院培训工作的正常运转，保证教育培训目的真正实现。廉洁公正是构建和谐社会的重要组成要素，不廉洁必然导致不公正，不公正就会滋生社会不满和矛盾。特别是在当前这个时期，必须把廉政建设作为法院工作的头等大事来抓，认真落实最高法院“五个严禁”和《人民法院工作人员处分条例》，规范审判、执行行为，约束法官业外活动，进一步明确廉政建设领导责任，对法官队伍尤其是领导干部严格教育、严格要求、严格管理，确保各项廉政制度不折不扣地贯彻执行。进一步完善廉政监督体系，建立干警廉政档案，设立部门廉政监察员，加强对重点岗位、重点环节、重点人员的管理，切实防止司法不严、不公、不廉问题的发生，确保公正廉洁执法。

    （四）强化和创新审判管理，促进能动司法，提升司法效果。最高人民法院院长王胜俊指出：“审判管理是社会管理的一部分。要通过强化和创新管理，促进司法公正，提高司法效率，保障社会公平正义。”所以人民法院不但要把参与社会管理创新作为“份内事”，也要把法院加强自身管理作为社会管理创新的一部分，以加强法院内部管理促进社会管理创新。必须从建立和完善绩效考评机制入手，积极探索符合法院工作规律，适应新形势和任务需要的科学化、规范化的管理模式。通过完善单位绩效考核办法，建立分类评判制度，量化考核指标体系，科学设定考评指标，重点评价审判执行工作效果，促进整体工作发展。通过完善法官个人绩效考核办法，合理设定发还改判率、调撤率、涉诉信访率等评分标准，探索将审判职业技能、外部评价等因素纳入法官个人业绩档案，实现对法官工作客观、公正的评价。注重绩效考核结果的应用，形成以工作实绩选人用人的导向，充分调动法官工作的积极性，实现管理的最终目的。必须转变思想观念，在强化法院“解决矛盾纠纷，维护社会稳定”的主要职能，强化法院“为大局服务、为人民司法”的能动司法的基础上，加强法院管理，提升内部潜力，延伸审判职能，紧紧抓住参与社会管理创新的载体，通过与基层组织完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制、建立社会稳定风险评估机制和推进“社会法庭”建设，促进基层社会管理的完善和社会矛盾纠纷的有效解决，将矛盾纠纷化解在基层；紧紧抓住参与社会管理创新的重点，通过完善司法建议、司法审查、司法解释等制度，注重解决好流动人口服务管理创新、特殊人群帮教管理创新、社会治安重点地区综合治理创新等工作，从源头上防止矛盾纠纷的发生。

    （五）继续加大对基层法院经费投入，构筑科学的经费保障体制。当前基层法院经费不足，“两庭”建设配套资金不到位、装备比较落后等问题非常突出，影响和制约了基层法院审判工作的发展。经费保障工作是人民法院建设与发展的基础，关系到各项工作的正常进行，是法院工作的基础。为此建议推行全国法院经费的独立预算制度，一旦时机成熟，即转为中央财政负担各级人民法院办案办公经费，由中央政府在年初对全国所有法院所需的办案办公经费纳入财政预算，然后由最高人民法院对办案办公经费进行统一拨付调配，这不仅能缩小经济发达地区与不发达地区在基础设施建设、法官的福利待遇等方面存在的巨大差距，更为有利的是能实现真正意义上的坚持党的领导依法独立办案，防止行政权对司法权的不当干扰。