引 言

    近几年来，城乡发展不平衡问题已然成为全民关注的焦点之一，在这个寸土寸金的市场经济条件下，是否允许农村土地流转、如何流转以及农地所承担的社会保障责任如何处置等一系列问题自然牵动着无数城乡居民的心。从重庆市工商局于2007年颁布的《重庆市工商行政管理局关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》中关于农民土地承包经营权出资入股的相关规定，到山东省宁阳县探索土地承包经营权流转新机制而建立起的“股份+合作”的土地流转路子和“底金+分红+劳动收入”的土地流转分配方式，再到成都市探索农地资本化的思路，各地方政府都在保证农业用地红线的范围内努力探求一条满足各方利益需求农村土地流转模式。2010年十七大通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。2011年召开的十一届人大四次会议也指出要巩固和加强农业基础地位，坚持把“三农”工作放在重中之重，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，坚持大力推进农村土地开发整理。由此看来，农村土地流转制度的建立已成为必然的趋势，但是背负着保障功能的农地究竟为何要进入市场流通以及如何流通即是笔者本文探究的核心所在。

    一、农地流转的必然性

    （一）流转客体物权性质的必然要求

    农地的自由流转是指作为流转客体的农地使用权和承包经营权能够进入流通市场，基于提高土地资源配置效率之目的，通过一定的方式在不同主体之间自由的进行流通交易。《物权法》第58条第1款：“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草地、荒地、滩涂属于集体所有权的客体。”《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产为本集体成员集体所有。”所有权包括占有、使用、收益、处分四大权能，农地的使用权便理所当然归入了物权法调整的范畴。《物权法》第十一章专章规定了土地承包经营权，包括土地承包经营权制度的基础、权利内容、权利的期限、权利的取得、权利的流转、承包地的调整、收回及征收补偿等等。农地使用权和土地承包经营权是以农村中的农业用地这一特定、独立、有体之物为客体的权利，权利主人作为物权人则享有对该物直接的排他的支配权。也即，作为农地使用权和土地承包经营权的享有者可以自由决定是否转让以及以何种价格何种方式进行流转其所享有的权利。

    （二） 正确处理效率与公平原则的必然要求

    在经济发展的过程中公平与效率之间的关系如何处理一直是党和政府在社会主义事业建设过程中不断探索的问题，在大力推进新农村建设的今天，特别是在引人注目的农地流转权的问题上如何实现公平与效率是值得我们深思的。站在效率的角度出发，农地的流转是无庸置疑的，甚至是市场化的流转也是理所应当的。即使换个角度从公平出发，也并不是说农地的流转就不应推行了。公平甚至在某些情况下更加需要借助土地流转来完成，例如，在《农村土地承包法》中就明确的规定农地的承包期为30年，并且在承包期内不得调整土地。当我国农村目前依然深陷于人多地少的矛盾中之时，30年对于农村人口的变化有可能就是一个“质”的改变，坚持30年的土地承包经营权不变，同时又严格限制其流动，显然已与公平原则背道而驰。

    公平与效率是一对矛盾，矛盾就是相互对立又相互联系的有机统一体，要正确地处理这对矛盾的前提是在发展的每一个阶段我们能否弄清楚这对矛盾的关系，谁是主要的，谁是次要的。当前，农村的发展不论是作为硬件的基础设施建设还是作为软件的农村服务体系都远远落后于城市；农业生产成本的不断增加加上分散的小农式经营致使农业的高效率生产的理想仍然遥不可及；农民的生活水平与城市居民的生活水平更是无法相提并论。这一系列的矛盾分析使我们深刻的认识到现在的农村相对于公平更加需要的是效率，是农民整体生活水平的切实提高，而不是死守“公平”的口号却挣扎于贫困的边缘。

    （三）过度限制农地流转的不合理性

    《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”但对于农地的转包，《物权法》和《农村土地承包法》仅允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以转包，并没有规定以其他方式取得的土地承包经营权可以转包。根据物权法定的原则，即以其他方式取得的土地承包经营权不能转包。此种规定首先有违公平之法律价值的理念，虽然是以不同方式取得的承包经营权，但是就性质上而言并无二致，却对其转包给予两种截然不同的规定。其次，此种规定有碍效率之法律价值目标的实现，禁止以其他方式取得的农地承包经营权不利于农地这一资源的优化配置，也阻碍了农地利用效率的提高。最后，这一禁止性的规定是有违物权法的基本原理的。根据物权排他的直接支配性，物权人可以依照自己的意思而无需他人意思或行为的干涉而自由处分自己的权利。即使基于社会公共利益的考虑，可以允许法律设置一定的限制性规范来严格控制其流转，却不能禁止其流转。

    对于农地承包经营权的转让则设定了较为严格的转让条件，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第33条及第37条之规定：农地承包经营权的转让须经发包方同意且受让方须为其他从事农业生产的农户。这一规定同样违背了物权排他性的支配原则。其次，这其中“发包方同意”的规定过度的限制了农地承包经营权利人的处置行为，并且在转让过程中又让发包方享有比签订承包经营合同更大的权利是不妥当的。

    我国现行的法律是严禁以家庭承包方式获得的土地承包经营权的抵押。与上面的论述一样，此规定违背了物权排他性支配的原则。其次，此规定是与担保法的原理相违背的，根据担保法的原理，凡是法律允许转让并可以执行的财产一般是可以抵押的，我国现有的法律并未禁止以家庭承包方式获得的农地承包经营权的转让，按理则应允许其抵押。最后，设立土地承包经营权的抵押并非当然的就发生承包经营权的随意转让，也不会因此而扰乱农地流转市场的有序运行。

    （四）放宽农地流转并不意味着农地流失和农民失去保障

    不论在学界还是从立法者的角度考虑，反对农地承包经营权自由流转的最为有力的理由往往是如果允许农地使用权的流转，会使农民失去农地的使用权而没有了生活的保障。但是，是不是放宽了农地使用权的流转就一定会导致农地的流失，农民的生活失去保障呢？我认为并非如此。首先，农地使用权的获得方式分为因集体经济组织的成员的身份而无偿获得的土地承包经营权，也有通过招标、拍卖等有偿形式获得的土地承包经营权，但负有社会保障功能的仅限于前一项，也就是说并非所有的农地都背负着这一功能，也就并不必然意味着农民生活失去保障。

    其次，即便是允许农民自由出租、出让或以其他方式处分其土地承包经营权，也并不意味着会产生诸多的社会困扰。农民是一个有着正常思维的群体，他们会根据自己切身的利益需求来决定是否处分以及如何处分其土地承包经营权。在一个农民没有任何其他收入来源的情况之下是不会轻易处分自己的承包经营权的；但若是存在其他合法收入的情况下，他基本的生活需求已经不再依赖于土地的供给，将其所有的承包经营权流转出去反而能为其他的农民提供保障，也更能促进农村的规模化经营。

    （五）农地权利的资本价值不可忽略

    农地的价值不能顺利转化为资本，使得其与城市的寸土寸金形成了鲜明的对照。农地权利的资本化作为实现农地价值的一个有力手段，其所能带来的经济效益一直被我们忽略。农地权利资本化的价值主要体现为：①农地权利的资本化有利于土地要素的顺利流转；②农地权利的资本化有利于遏制土地腐败，从根本上解决好三农问题；③农地权利的资本化有利于促进农村剩余劳动力向第二第三产业的转移，使得经济结构更趋合理、金融服务业更加发达；④农地权利的资本化使农民手上有了一定的资本来创业，不仅使经济发展更具活力，也可降低社会失业率；⑤农地权利的资本化有利于解决好农村目前小规模分散经营的现象，可促进农村经济的规模化发展，实现农村经济的结构性调整。[3]

    （六）弃耕抛荒现象令人堪忧

    我国长久以来过度限制甚至禁止农地流转造成了一系列不良的后果，在这些不良后果中弃耕抛荒现象令人尤为堪忧。下面列举岳阳市以及安徽省在2000年农地荒置的具体数据。

    据统计，2000年春耕之际岳阳市有关部门选择了全市16个乡镇作调查，统计结果为：1998年春耕共抛荒1180hm²，1999年抛荒1667 hm²，比1998年增长41.3%，2000年抛荒2867 hm²，占耕地总面积的7.7%，比1999年增长71.9% 。

    到2000年末，安徽省全省耕地面积423万hm²，人均耕地面积706 hm²。被调查的310个村民小组到2001年6月底共有抛荒耕地98 hm²，占调查耕地总面积的23%，其中常年抛荒62 hm²。由此推算，2001年全省约有抛荒耕地面积10万hm²，常年抛荒耕地6万hm²。以上并非个别现象，而是目前抛荒猖獗的普遍现象的一个例子，我国的农地原本数量就不充裕，加之不断严重的抛荒现象，使得农产品价格飞涨，农产品市场不稳，进而导致社会人心惶惶。形成规范有效的农地流转市场可弥补抛荒引起的不良影响，甚至可以形成规模生产而大大提高农地的使用效率。[1]

    面对这一令人堪忧的现象，农地流转问题已经引起党和国家的高度关注。党的十七大报告指出：要“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，以及提出“探索集体经济有效实现形式”。《报告》中的创造条件即是积极推进资本市场的健康发展，拓展投资渠道或者融资渠道，多给老百姓提供致富的机会和方式。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定：“鼓励农村建设用地的整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）规定：“农民集体所有建设用地流转，必须符合规划并严格限定在依法取得建设用地范围内。”《国土资源部关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资源发[2006]52号）规定：“稳步推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点。”2011年召开的十一届人大四次会议也指出要巩固和加强农业基础地位，坚持把“三农”工作放在重中之重，坚持大力推进农村土地开发整理。

    二、当前农地使用及流转的障碍

    （一）农地承包经营权债权性质的误解

    2007年出台的《物权法》是一部较为保守的法律，其对于农地流转仍限于本集体经济组织内部成员，对于农地正常的市场流转机制却只字未提。所以，当前的农地流转方式仍然是基于承包合同而成立，取得与否无需对外公布，转让须经发包人同意，实践中法院也将其纠纷按照合同纠纷予以处理。这一切都使得农地承包经营权这一典型的物权却披上了一层债权的外衣。债权的不稳定性、多方限制性以及安全性远低于物权的不利因素都给农村承包地的正常流转机制的建立埋下了诸多不稳定的因素甚至是阻碍。

    （二）“三农困境”阻碍农地高效利用

    我国绝大部分的农民被长久地被束缚在规模小且分散的农业生产经营模式中难以实现脱贫致富的愿望。农民所拥有的极为有限的资本对于改变这一现状也是力量甚微的。即使拥有土地，土地上所负担的社会保障功能也被土地低效利用的事实所弱化。在农业发展中，土地的低效利用甚至是大量的弃荒抛耕的现象加之我国法律严格限制农地转包和转让、禁止农地抵押等抑制性措施和土地资源极为有限的事实都阻碍了农地利用效率的提高。农村中荒地比例的逐年上涨，农村富余劳动力的大量转移，留下的多位年迈体弱的群体，更加不可能为农业的规模化发展和农地效率的提高做出什么贡献。农民穷困、农业滞后和农村落后的“三农困境”大大阻碍了农地生产效率的提高，如若不让农地自由进入市场进行流通以换取大量的资本，那么农地的高效利用则成为遥遥无期的等待。

    （三）信贷业务限制过多，融资极为有限

    根据《中华人民共和国农村土地承包法》第32条、第42条、第94条的规定以及《中华人民共和国物权法》第128条、第133条的规定，家庭土地承包经营权可以以转包、出租、互换、转让、入股等方式进行流转；以其他方式取得的土地承包经营权可以以转让、出租、入股、抵押等方式进行流转。由此可见，根据物权法定的原则，我国以家庭承包方式获得的农地承包经营权是不允许抵押的。但是，农地的大规模经营资金缺乏、而工商资本又难以进入甚至是不愿意进入的情况之下，允许农地承包经营权的抵押不失为一个良策。退一步来说，抵押的目的在于融资、在于获得标的物的交换价值。解决暂时的资金困难，并不会确定地改变土地权利归属的问题，如果不允许土地承包经营权的抵押融资，则土地承包经营权的转让更是无从谈起。[2]

    （四）农地流转利益主体模糊，政府不当干预

    农村土地利益主体的模糊，有的地方的强行依靠行政手段推行农地的流转而完全不顾作为土地主人的农民的自身意愿；有的地方基层人民政府把农民的承包地强行以反租倒包的形式外租给工商企业搞开发；有的地方甚至是本末倒置，基层政府和村委会越俎代庖成为流转的主体，且在分配流转收益时只给承包户部分补偿，相当的收益被基层政府与村委会占有。没有明确的主体就没有顺利流通的市场，利益主体的确定是其正常流转的前提条件，模糊的主体使人们不能放心的进行农地权利的流转，太多的顾虑让人们在农地流转的市场面前望而却步。

    作为农地主人的农民在现实的农地流转中往往无权决定什么，反倒是农地是否流转、流转的条件为何、如何流转以及以何种形式流转、流转土地数量多少问题的决策权却把握在政府的手中。政府主导下的土地流转极易出现两种极端的现象：一是政府怕出问题、担责任，从而压制农民的土地流转行为。二是政府为了自身的政绩及利益而强制农民进行农地的流转。

    三、我国农地流转的可行途径

    （一） 建立并完善农地流转的法律保障

    1、制定《农地流转法》，建立健全农地流转法律体系

    我国目前规范农地流转的法律主要是《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》《担保法》以及《民法通则》。要为农地流转建立一个完善的法律体系，笔者建议应该首先修改《物权法》，进一步增强其农地承包经营权的物权性质而削弱其债权的性质，从而为农民处分其农地承包经营权打开大门。其次，应该将《农村土地承包法》等其他的法律中对农地流转权过多限制的规定予以修改，以使得农地的流转更加合法化，也是避免同一法律体系内相关规定冲突的必然要求。最后，要规范农地的流转，我们不能仅仅靠《物权法》《农村土地承包法》等法律的某一章或者是某一节来予以较为笼统的规定，我们更加需要的是一部专门的《农地流转法》来将农地流转的内涵、形式、运作程序、限制性规定以及相应的法律后果予以较为系统和详实的规定。

    2、制定《农村社会保障法》，建立农村社会保障体系

    根据十一届人大四次会议的政府工作报告中：要“完善城乡低保制度。继续多渠道增加社会保障基金” ；要建立城乡养老保险制度，“将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40%的县”；“今年要把新农村和城镇居民医保财政补助标准提高到200元”；要“完成农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设任务。今年全国人均基本公共卫生服务经费标准提高到25元”。

    在农村，土地承载着保障农民基本生活需求得到满足的社会保障功能，社会保障制度的不完善，导致农民过份依赖农地的保障功能。唯有建立完善的农村社会保障制度，才能减轻农地负担解决农业生产规模小而分散的困境，解放了农地上的负担才有利于农地进行整合开发，从而顺利进入流通市场。首先，农民社会保障制度特别要着重解决农村中的特困户、贫困户、五保户等困难群众的问题，满足他们的基本生活需求。另外，年老的农民因为没有养老保险反而依靠在外务工子女寄回的生活费以及自己所耕种的小面积的农地来维持基本的生活开支。建立农村养老保险制度，则年老的农民则没有必要再进行耕种，从而有利于农地的规划整合。建立完善的农村社会保障体系有利于减少农民对农地的强依赖性，有利于缓解人多地少的矛盾以及解决农地小规模而分散经营的困境，促进农地的流通转让。最后，基于当前对于农村的社会保障没有一部专门的法律予以调整，对于农地流转也是不可忽略的一个阻力。仅仅靠行政法规以及各个地方政府的部门规章进行调整是远远不够的，没有以法律为后盾的保障，农村的社会保障更有可能成为一纸空谈。因此，《农村社会保障法》的出台既是建立农村社会保障体系的法律依据也是农村社会保障体系顺利运行的法律保障。

    （二）农民转变思想，加强主体意识

    1、加强农民对农地的私权意识

    法律的制定并不是仅仅为了让社会普遍公认的某种行为规范成为一种以国家强制力为后盾的行为准则，法律的制定更是为了让人们通过制定出的法律来内化形成人们普遍的法律意识，渗透到人们的心理之中，形成一种法律意识，从而使法律的威信得以确立。“私权”是什么，通俗地讲，就是公民、法人和其他组织依法享有的私人权益，它是市场经济的权利和目的。从法理上讲，凡是法律没有禁止的，公民和私权个体就可以为。根据《物权法》第59条第1款的规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”由此，农民集体应认识到自己对于集体土地所享有的就是这样的私权利。农民应加强自己对农地财产权利的意识，充分认识到自己作为一个所有者应当享有何种权利、承担何种义务以及违反法律义务将承担何种法律后果。当农民的私有财产权与公家公权发生强烈的碰撞之时，只有当广大农民具备了必要的私权意识、法制观念与足够的公共参与能力，能够在公共场合依照既定的程序恰当地表达其利益诉求并且平等地进行商谈、论辩时，集体土地所有权的运作程序才能产生预期的效果，才能真正体现集体成员的共同意志。[4]

    2、转变“小富即安”的小农思想

    当前的农村就聚集着丰富的剩余劳动力，但部分农民存在着“小富即安”的满足感，不愿意接受当前劳动力市场的筛选与竞争。另外，还有部分农民即使在第二第三产业中有了一定的发展也不愿意放弃农村小面积的承包地，他们宁愿让承包地上长满荒草也不愿意放弃这份“保障”。要让农民无后顾之忧的离开农村，从客观上说加强财政上对农民生活的保障力度是不可或缺的，但更重的是要从主观上改变农民的小农思想，让他们愿意去市场化的经济中试水，加强自身的竞争力。十七届三中全会精神和《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》《物权法》《合同法》《农村土地承包法》的规定应在农民群众中予以大力宣传，让农民群众深刻认识到土地不仅仅只是关系到农民的就业和生存，农村土地更是一笔庞大的资产，是应该在允许范围内充分实现其资本化的一笔资产。

    （三）相对人及时履行义务

    权利人通过合同的形式将其所享有的使用权、承租权、经营权等转让给相对人，依照《合同法》第8条关于合同效力的规定所确定的合同严守原则，相对人不仅应该遵守法律的限制性规定而且还应遵守依据当事人自己的意思所确定的合同具体内容。

    1、相对人须严格遵守法的强行性规定

    根据《合同法》第7条所确定的合法性原则：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德。”根据《物权法》第128条：“流转期限不得超过承包的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”相对人的权利存续期必须限于原承包期内，除非继续承包。相对人也不得随意更改农地用途，若允许相对人任意的更改农地用途，那么农业用地将面临前所未有的危机，大量的农业用地将变更为建筑用地、工业用地等非农性质，农业的发展、粮食的安全等一系列问题也将接踵而至，这是绝对不允许的。故而相对人在获得对农地的相应权利之后应严格遵守这一强制性规定。

    2、相对人须及时有效地履行合同义务

    依据合同意思自治的基本原则，权利人与相对人对法律中的未规定的以及任意性的规定赋予具体的约束性内容，例如，权利转让期间、权利转让的价格、权利转让方式、权利转让后双方的权利义务内容及如何履行等。作为农地流转另一方主体的相对人应及时有效的履行合同义务，给付转让金、按约定的方式使用土地、办理相关手续等等。

    3、相对人须尽善良注意义务

    根据《合同法》第6条所确立的诚实信用原则，相对人应该在不损害他人及社会利益的前提之下追求自己的利益。相对人在获得对农地的相应权利之后对农地应予以该积极利用，不可弃耕抛荒等消极方式来对待而使得农地的使用价值降低，而应该尽到一个善良注意人的注意义务，将农地视为自己所有的财产一般来尽注意的义务，合理利用农地，提高土地资源的配置效率。

    （四）政府依法合理引导农地流转

    当前的农地流转过程之中政府已通过合理的信息引导、严格的监督以及及时的更新为农地的流转带来了不少方便，但仍存在一些政府不当干预农地流转的现象。对于农地的流转，政府更应该做到的是一定程度上的参与而不是干预，笔者认为主要可以分为以下几点：

    1、依法进行农地确权，明确权利归属

    任何物或是任何权利要顺利进入流通领域，其基本要求是满足物的确定性、人的确定性和不违法性。以此理，农地要顺利进入市场进行流通就必须满足以上三性：农地及其相关权利内容的确定性、农地权利主体的确定性以及不违反有关农地流转的法律法规的相关规定。首先，各个地方政府应该坚持依法依规查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途等基本情况；其次，应该将土地承包经营权等农地上的权利由现在的登记对抗主义变成以登记为生效要件主义，强化证书应用，实行凭证管地用地制度。凡依法进入市场流转的经营性集体建设用地使用权，必须经过确权登记，做到产权明晰、没有纠纷。没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转，农用地流转要与集体土地所有权确权登记工作衔接，最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。

    2、鼓励合伙经营，发展规模生产

    一味的将农地流转至集体经济组织成员以外的人手中不免引起人们对农地的担忧，并且就当前我国的经济发展水平而言，农民就业及生活水平的提高仍然是一个亟待解决的问题。因为当前农民手中资金极为有限，由单个承包者来发展规模化的经营可谓是天方夜谭。由此，作为村集体经济组织应该鼓励承包经营者引进商业资本、使用高科技来发展农业规模化的生产经营。承包经营权人可以以自己对农地所享有的权利作为出资与商业资本以合伙的形式发展规模化生产，双方的权利义务按照合伙合同的约定。这样一方面增加了农民的收入、促进了农业的发展，另一方面也保证了农民的就业。政府以及村集体组织可以首先进行个别的试点，随着合伙规模化经营的农民收入的增加，加之人们天生的趋利性将使得大量的农民抛弃原来以单个家庭为单位的承包经营模式而采取合伙的形式发展规模化农业生产。

    虽然《物权法》第128条中规定农地承包经营权可以采取转包、互换、转让等方式流转，但这些方式还是存在很多限制的，例如这个“等”在现实中多是指租赁和在农业生产合作社中作价入股的方式。由此可见，当前的法律虽然某种程度上允许农地的流转，但是模糊不清的程序和多方的限制正说明当前经济条件下的农地流转是不能一步到位的。因此，对于农地的流转我们应该循序渐进的方式。随着农地流转市场逐渐有序化、规范化，对农地的流转也可逐步放开，而不是仅仅局限于合伙形式而已。可以允许农地权利以股份制等其他形式进行流转，《物权法》及其他的行政法规等则可以制定具体详细的规定。

    3、督促正当的农地流转程序的执行

    农地流转要进行市场化的改革必须严守“公平、公开、公正”以及“自愿、依法”的原则。在农地流转程序上，必须经农户自愿提出申请，自愿签订书面流转合同；在农地流转合同中，必须贯彻签订流转合同这一程序，并防止合同相关内容与法律规则、法律原则的冲突；在农地流转这一行为上，应遵循“依法、自愿、有偿”的原则，明确“科学、合理、有序”的定位，由农民自主决定土地承包经营权的流转问题。农地流转市场的正常运转需要这一市场内的多个方面的因素积极配合，而并非几个原则坚守的问题。

    4、出台公平公正的农地价格机制及科学合理的补偿机制

    公平公正的农地价格机制的出台已刻不容缓。因为资金或者转让费过低会损害农户利益，随着市场变化和时间的推移容易发生合同纠纷，对于双方来说都是不利的。相反，如果过高，业主们则会望而生畏，无法引进更多的业主，不利于土地的流转。再加上不正常的行政干预，因而农地价值往往得不到充分利用。农地在承包的时候应具体分析每一块农地本身的价值因素，转包费、租赁金的确定也应经市场竞争而形成，切不可有的过高有的则过低，而应该做到土地评价有依据，农民咨询有门路。

    科学合理的土地流转补偿制度和土地投资补偿制度的建立也已十分急迫。土地的流转补偿和投资补偿应充分考虑到地上产出物的价值、补偿时土地本身的价值以及当地的物价水平生活水平等一系列因素。

    5、建立信息库，加大金融支持力度

    建立农村土地流转的信息库，加强农地流转的中介服务。这一措施可以有效杜绝不公正的农地权钱交易，并且随着农地流转信息量的逐渐增加，中介组织也有了其存在的市场需求。对中介组织的性质、管理等方面，笔者认为可按照会计师事务所的相关规定予以界定。中介组织严格按照法律的规定对农地的价格、补偿费用等进行客观合理的评价，既给农地流转各方提供了方便，提高了农地的市场流通率，也有利于社会公正的实现。

    加大对农地流转的金融支持，为农地的流转确定支持银行，并可鼓励大型的农、工、商企业投资农业，提高农业的比较效益；巩固农村税费改革成果，建立农业风险的基金防范。

    6、加强基层自主性，减少政府不正当干涉

    当前的农村社会存在着普遍的政社合一的行政管理体制，村集体作为一个基层群众自治组织，其自主性在这种不合理的体制下被不断削弱，以至于成为现在的“唯政府命令是从”。要改变这样现象，首先从主观上讲要加强基层组织自身的自主性；其次从客观环境来说要减少政府对其过多的干预。要改革农村行政管理体制，加强民主自治。要有步骤的推动乡村自治，着重加强农村的民主化管理模式，调动村民参与本集体经济组织事务的积极性，增强村民的主体意识，改变凡事都由政府和村委会决定，凡事都由政府和村委会说了算的局面。

    结 语

    不论是基于经济发展的考虑，还是广大城乡居民的要求，农地流转问题必然成为我国一大趋势，也将成为我国法律以及政策上急需完善的空白区域。尽管在此过程之中很多人会担心这一政策将带来的消极影响，但是我们应该明白任何事物都有正反两面。若这一政策所能带来的利益远远超过了它所带来的弊端，那么这个政策便是可行的、正确的，农地流转的开放正是这样一种政策。所以，我们应该相信更应该坚定的打破农地流转的种种障碍，打开农地流转的大门，为建立规范的农地流转市场机制而不懈努力。

    参考文献

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     [2]周思山 吴玲  浅析中部农业大省农村土地流转的机遇、挑战与对策 [J]。《当代世界与社会主义》，2010，(04)：148-155。

    [3]黄丽萍  农村土地使用权为何流而不动——析农村土地使用权流转的外部条件及政策[J]。学术交流，2006，(05)：146-153。

    [4]蔡志荣 任蒴 张志刚   农村土地流转中的十大关系探讨[J]。安徽农业科学，2010，（06）：155-168。

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    （作者单位：湖南省常德市武陵区人民法院）