【提要】在“新老问题相互交错，多种矛盾纠纷叠加”的复杂形势下，如何创新社会管理机制、提高社会管理整体效能，实现矛盾纠纷常态化化解，是社会管理亟需解决的重要难题。本文在分析建立纠纷矛盾化解的“联席会议机制”的基础和现实必要性后，以宜春市部分基层乡镇的实践为例，总结已有经验和存在的不足，提出当前可从平台构建、程序设置和工作制度三个方面进行深层次探索和实践运作，并不断加以完善，以实现把问题解决在基层、把矛盾化解在内部、把隐患消除在萌芽状态的最佳社会效应。

    【关键词】基层  维稳  联席会议机制  矛盾化解

     “基础不牢、地动山摇”。农村稳定则社会安定，基层稳定则大局安定。[1]在构建社会主义和谐社会的伟大进程中，面对新时期日益增多，并呈现出复杂化、尖锐化和群体化特点的人民内部矛盾，一种共识正在达成，那就是，传统、单一、各自为政的纠纷解决机制已经不能适应形势发展的需要，应当建立多元化、多渠道、协同作战的纠纷解决机制。

    近年来，“党政领导、政法牵头、司法为主、各方参与”的大调解机制正在全国不少地方兴起，越来越多的地方开始尝试各个职能部门之间有效衔接与合作。最早借鉴于美国ADR圆桌会议的维稳“联席会议机制”经过中国式改良后[2]，在合力处理群体纠纷、有效化解社会矛盾中取得的作用越来越得到各方认可。以宜春市为例，自2009年部分乡镇成立维稳联席会议机制以来，实现了维稳信息的高度畅通，大量矛盾纠纷得以妥善化解，取得良好的社会效果和法律效果。 如何更加合理地设计完善这一制度，更好地使地方各职能部门的功能得到有效整合发挥，对于快速、彻底解决大量纠纷，维护社会稳定和谐具有重要的理论和实践意义。

    一、必要性分析：急迫形势下的必然结果

    当前基层政法、综治工作的形势依然很严峻，面临许多新的挑战和不利因素，维护稳定和政法工作任务十分繁重。仅以宜春市2008年为例：全市信访部门受理群众来信来访31132件次，比上年增加7.4%。其中处理来信4813件，同比增加4.2%；接待来访26319人次，同比增加5.3%；接待集体上访1258批次18373人次，批次和人次同比分别增加1.7%和22.5%。[3] 究其原因，一是宜春市发展进入关键期，发展的不平衡和社会利益分配的不均衡使得利益冲突加剧，利益主体多元化和利益需求多样化，矛盾纠纷日趋复杂化。从宜春市基层来看，山林土地权属争议、征地拆迁补偿、企业转制纠纷、劳资纠纷等矛盾显得尤为突出；二是公民权利意识增强与表达渠道不畅。经济体制改革与社会体制转型促成了个体利益的扩大，公民开始具有更多的民主意识、法律意识和维权意识，但是公民通过制度内渠道表达利益要求还存在各种困难，引发矛盾加剧；三是政法综治维稳工作还存在薄弱环节。少数单位综治日常工作运行不良，基层基础工作薄弱，大部分村防范网络存在漏洞，平安创建工作有待进一步加强；四是个别干部素质不能适应新形势。就宜春市基层实际情况来看，有的职能部门干部缺乏群众观念，法律意识淡薄，依法行政的水平低较。还有少数干部文化低、工作方法简单粗暴，解决新矛盾的办法不多。

    与此形成鲜明对比的是基层各部门力量涣散、各自为战，甚至相互推诿、导致矛盾加剧。尤其是对于群体性纠纷，单靠单一部门根本无法化解，一旦处理不好即引起群体性上访。基层维稳的严峻形势，使得各地方纷纷探索创新社会管理机制。以山东枣庄、江苏南通等地为典型，将基层职能部门有效整合的基层维稳“联席会议机制”的建立，有效实现了行政机关、人民法院、公安机关等多部门的联动，为基层矛盾化解和社会维稳注入了新的生机与活力。宜春市部分乡镇借鉴上述地方的先进做法，以基层综治维稳中心为依托，建立起基层维稳联席会议机制，收到了良好的效果。以袁州区某乡镇为例[4] ：

    2009年度联席会议机制成果一览表

    从数表可以明显看出，自2009年该乡镇成立维稳联席会议机制以来，共排除社会隐患45件，调处纠纷93件，调处协议全部得到履行，取得良好的社会效果和法律效果。由此说明，联席会议机制的建立，对于化解地方矛盾，构建和谐社会，起到了有力的推动作用，值得进一步推广和完善。

    二、可行性分析：制度实施的理论依据和现实基础

    1、制度构建的理论依据。党的十七大报告中指出，“最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。 2011年3月20日，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康20日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表讲话中明确指出“构建大调解工作体系，有效化解社会矛盾”、“ 整合基层资源和力量，形成社会管理合力。”党和国家领导人的科学论断，正确把握了当前我国社会管理的实际情况，为基层维稳联席会议机制创新指明了方向。就法律层面而言，随着《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国人民调解法》等法律的相继出台，对职能部门整合资源形成合力、共同化解社会矛盾给予了法律支持。

    2、制度构建的现实基础。一是思想认识方面。目前宜春市从市委市政府到地方，都将化解社会矛盾、维护社会稳定作为执政的最重要政绩来考核，并充分认识到各级政府有效整合资源、合力维护社会稳定的重要性和紧迫性。领导层面的的统一认识和高度重视，是构建维稳联席会议机制最强有力的政治保障和智力支持。二是物质基础层面。自2008年以来宜春市将综合治理部门、司法行政部门、维稳办、信访办、纪检监察部门以及大调解领导协调等机构及其功能进行整合，建立区、县（市）及街道乡镇两级社会矛盾调处中心，由区司法局设驻人民调解委员会，区法院派驻调解速裁组，公安、综治、信访、城管部门等联合接访，基层各职能部门分工合作、协同作战的服务平台初步构成。这一平台的建立，对于维稳联席会议机制构建提供了基础条件。三是信息联网基础。近年来在市委市政府的统一领导下由各单位共同参与、协同作战、信息联网、部门联动工作格局初步形成。从宜春市基层来看，加大了部门间的信息共享和多方联动，对于可能引发的重大矛盾隐患建立起信息通报和预警制度，为维稳联席会议机制的构建提供了必要的信息来源和联动渠道。

    三、构建：具体制度设计与完善

    制度的生命力在于落实。“国家各部门的职权汇集在一起,就像一个个圆球堆积于木桶中，不可避免地存在一些漏洞、空隙和缺陷，这些真空地带即是社会管理的薄弱环节，其中产生的民生诉求如若长期无人负责，会由小矛盾引发大矛盾。”[5]维稳联席会议机制的建设，重点和难点在流程设置和制度建设。

    （一）流程设置。流程设置对于联席会议机制的有效运行，减少重复劳动和提高工作效率，都有极其重要的作用。笔者通过对部分乡镇的经验和做法加以提炼，认为联席会议机制可以按照如下流程展开：

    备注：在信息获取筛选阶段，主要是对将各部门已经获取的信息进行汇总、筛选，分析纠纷矛盾的性质和特征，确定是否有提交至联席会议讨论磋商的必要。然后由会议组委会通知有关单位和当事人，进行会场的必要布置，并提前拟定处理方案，通过会议协商阶段找到最终的解决办法，实现纠纷矛盾的高效、安全、和谐化处理。

    （二）制度建设。维稳联席会议机制是一项系统工程，必须加强领导，创新机制，坚持“统一领导、协调有力、职责明确、运作规范、工作高效”原则[6]，全民动手，齐抓共管，具体做好如下工作：　

    一是强化阵地建设，搭建工作平台。坚持实际、实用、便民的原则，以财政投入为主建设多功能的会议协调中心。要加强中心配套设施建设，为入驻部门统一配备电脑、桌椅等办公设备。在此基础上，遵照制度规定召集各职能部门定期到中心进行合议。中心由各组成部门实行轮流值班制，全天候接待群众，对群众反映及各村排查发现的矛盾纠纷要详细登记入卷，并及时向组委会报告。

    二是规范机构人员构成，明确职责任务。本着“统筹资源、提高效能”的原则，整合综治、信访、司法、公安、法庭、土地、城管等部门资源和力量，成立联席会议组委会。组委会主席由乡镇党委书记兼任，各组成部门主要负责人为领导班子成员，实行定时间、定人员、定编制的常态化工作机制。联席会议应实行主席负责制，由组委会负责组织、协调、督促、指导相关部门、单位开展工作，全面负责全镇的社会治安综合治理及稳定安全工作。

    三是建立工作制度，规范工作流程。为确保机制的正常运转，联席会议组委会要建立首问负责制、归口受理制、催办督办制以及台帐、奖惩考核等一系列的规章制度，建立 “统一受理、归口分流、催办督办、跟踪回访”的运转流程。采取一个窗口对外服务的模式，统一受理进驻各部门职责范围内的纠纷调处、咨询投诉等事项。由会议主席统一协调，按部门职责，确定承办人。按照专人专案原则，对案件实行督办制度，承办期满尚未办结的，由组委会进行催办。同时，定期对当事人进行回访，确保问题彻底解决。制订完善案件受理范围、会议组织程序等配套制度，促使联席会议机制做到参加人员、办公场所、经费保障“三齐全”，牌子、证件、文书“三统一”，卷宗整理、调解制度、使用印章“三规范”。

    四是健全运行机制，形成整体合力。完善信息共享机制，定期组织集中排查矛盾纠纷，及时召开会议分析研究治安、信访、安全形势。对于群众反映以及通过排查发现的重大问题，及时安排召开联席会议加以解决。切实增强干部的大局意识和责任意识，实行严格的考核制度，并将其表现纳为该部门当年度的重要考核内容予以考核。制定详细的奖惩措施，对先进部门和个人给予奖励，对故意推脱、作风散漫的部门和个人给予黄牌警告或一票否决，以提高工作人员的积极性和荣誉感。

    结语

    “管理者好比是交响乐队的指挥，通过他的努力、想象和指挥，使单个乐队融合为一幕精彩的音乐表演。”[7]和谐社会并不是没有矛盾的社会,而是各类社会矛盾得到妥善化解的社会。创新社会管理机制，提升执政能力，是摆在每一个政权组织面前最迫切也是最现实的问题。笔者坚信，充分发挥人的主观能动性，整合社会资源，不断探索社会管理的新机制、新方法，及时、高效、妥善化解改革过程中的新矛盾、新问题，必将奏响一曲时代和谐曲。

    注释：
    [1]江泽民：《江泽民文选》（第三卷），人民出版社2001年版，第168页。
    [2]从司法实践看，联席会议应定义为：没有隶属关系但有工作联系的司法机关，为了解决法律没有规定或规定不够明确的问题，由一方或多方牵头，以召开会议的形式，在充分发扬民主的基础上，达成共识，形成具有约束力的规范性意见，用以指导工作，解决问题。
    [3]数据来源于《宜春年鉴》（2008年），发布于2010年5月21日。
    [4]该数据为宜春市袁州区下属某乡镇2009年度通过联席会议机制取得的成果汇总，由该乡镇综合治理办公室提供。
    [5]梁捷：《如何破解管理空隙的民生诉求》，载于天津网。

    [6]洪碧华：《进一步健全完善矛盾纠纷排查调处工作制度》，载于法律图书馆网。

     [7] 彼得•德鲁克：《卓有成效的管理者》(The Effective Executive)，彼得•德鲁克出版社1966年版，第93页。

    （作者单位：江西省宜春市袁州区人民法院）