溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案

发布时间：2002-11-04 10:20:54

　　原告：湖南省溆浦县中医院。
　　法定代表人：李启军，院长。
　　委托代理人：张平，溆浦县司法局桥江司法所所长。
　　被告：湖南省溆浦县邮电局。
　　法定代表人：贺继良，局长。
　　委托代理人：李启洪，溆浦县邮电局干部。
　　委托代理人：张琪，湖南鹤洲律师事务所律师。
　　原告湖南省溆浦县中医院（以下简称县中医院）认为被告湖南省溆浦县邮电局（以下简称县邮电局）不履行“１２０”急救专用电话（以下简称“１２０”急救电话）开通职责，向湖南省溆浦县人民法院提起行政诉讼。
　　原告诉称：原告根据上级文件的规定和主管部门批准，向被告申请开通“１２０”急救电话，被告拒不作为，致使原告购置的急救车辆和其他设施至令不能正常运转，损失惨重。请求判令被告立即履行开通“１２０”急救电话的职责，并赔偿原告的经济损失８万元。
　　被告辩称：湖南省卫生厅、省邮电局（１９９７）１５号《关于规范全省“１２０”医疗急救专用电话管理的通知》（以下简称１５号文件）规定，邮电与卫生行政部门对开通“１２０”急救电话有确定权。原告申请“１２０”急救电话，不符合１５号文件的规定。“１２０”急救电话属于全社会，不属于原告。根据１５号文件的规定，被告对溆浦县开通“１２０”急救电话承担义务，但是不承担对某一医院开通“１２０”急救电话的义务。事实上，被告已经开通了溆浦县的“１２０”急救电话，不存在不履行义务的问题。邮电局是公用企业，不是行政机关，不具备行政诉讼中的被告资格，也没有法规授权给县邮电局行使行政职权。被告对原告未做出任何具体行政行为，原告无从提起行政诉讼。原告如果认为是湖南省邮电局委托被告作出具体行政行为的，那么本案的被告应该是湖南省邮电局，而不是溆浦县邮电局。原告的诉讼请求不符合行政诉讼法律规定，法院应予驳回。
　　溆浦县人民法院经审理查明：１５号文件规定医疗机构申请开办急救中心、开通“１２０”急救电话的程序是：经当地卫生行政部门指定并提交书面报告，由地、市卫生行政部门审核批准后，到当地邮电部门办理“１２０”急救电话开通手续。１９９７年８月１５日，湖南省卫生厅确认原告县中医院是一所功能较全、急诊科已达标的二级甲等综合医院，具备设置急救中心的条件。同年１２月８日，溆浦县卫生局指定县中医院开办急救中心，开通“１２０”急救电话。同日，县中医院向被告县邮电局提交了《关于开通“１２０”急救专用电话的报告》，并经县长和主管副县长批示同意。同年１２月１３日，县邮电局为县中医院安装了“１２０”急救电话，并在《市内电话装拆移换机及改名过户工作单》上写明：１２月１６日安装完毕，装机工料费按３３２３２０８计收，但是该电话一直未开通。１９９８年７月２０日，县邮电局为没有经过卫生行政主管部门指定和审批的溆浦县人民医院开通了“１２０”急救电话。７月２４日，县中医院向怀化市卫生局提出《关于请求设置“１２０”医疗急救专用电话的报告》。７月２５日，该报告得到市卫生局批准。７月２７日，县中医院再次书面请求县邮电局开通“１２０”急救电话，县邮电局仍拒不开通。
　　上述事实有１５号文件，县中医院的报告，省卫生厅、溆浦县卫生局、怀化市卫生局的文件和县邮电局的《市内电话装拆移换机及改名过户工作单》等证明。以上证据均经过当庭质证确认，确实充分，足以认定。
　　溆浦县人民法院认为，被告县邮电局是企业单位，不具有通讯管理的行政职能，没有给原告县中医院开通“１２０”急救电话的法定义务，县中医院的诉讼请求不能成立。据此，溆浦县人民法院于１９９８年９月９日判决：驳回县中医院的诉讼请求。诉讼费１７００元，由县中医院负担。
　　第一审宣判后，县中医院不服，以县邮电局对开通“１２０”急救电话负有行政上的职责，上诉人的诉讼请求依据充分、程序合法为由提起上诉，请求二审撤销原判，判令被上诉人县邮电局履行给县中医院开通“１２０”急救电话的职责，赔偿县中医院因“１２０”急救电话未开通而造成的损失，并承担本案诉讼费用。
　　怀化市中级人民法院经审理认为：
　　长期以来，我国对邮电部门实行政企合一的管理模式。邮电部门既具有邮电行政主管机关的职权，又参与邮电市场经营。经过改革，目前虽然邮政和电信初步分离，一些电信部门逐渐成为企业法人，但是由于电信行业的特殊性，我国电信市场并未全面放开，国有电信企业仍然是有线通讯市场的单一主体，国家对电信方面的行政管理工作，仍然要通过国有电信企业实施。这些国有电信企业沿袭过去的作法行使行政管理职权时，应视为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款所指的“由法律、法规授权的组织”。
　　开办“１２０”急救中心，是医疗机构救死扶伤的一项公益事业。鉴于此举能给医疗机构带来一定收益，为使责任专一，趋利避害，防止因混乱而耽误抢救病人，政府对“１２０”急救事业实施行政管理，规定在一个行政区域只允许一家医疗机构开办“１２０”急救中心、开通“１２０”急救电话。“１２０”急救电话不是只要交纳安装费就能装的普通电话，因此省卫生厅、省邮电局联合下发的１５号文件规定，只有功能较全，医疗急救水平较高，且急诊科已达标的综合医院，在经县卫生局指定并报地、市卫生行政主管部门批准后，才能获得开通“１２０”急救电话的特许权。联合文件还规定，邮电部门对开通“１２０”急救电话只收电话安装费，免费安装影示系统和电脑自答系统，免收电话费。这些明显不同于企业营利行为的优惠政策，既体现了政府支持举办此项公益事业的行政意志，也表明了政府对此项事业进行统一规范和管理。
　　１５号文件下发给地、市和县级的卫生行政主管部门以及邮电局，正说明政府要通过这些职能部门对“１２０”急救电话的开通实施行政管理。邮电局执行这个文件时与被审查的医疗机构之间发生的关系，不是平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。它们之间因此发生争议而引起的诉讼，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管行政诉讼中的被告通常是行政机关，但是为了维护行政管理相对人的合法权益，监督由法律、法规授权的组织依法行政，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法解决其与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾、维护社会稳定。
　　按照１５号文件的分工，确定哪一家医疗机构有开办“１２０”急救中心的资格，由卫生行政主管部门负责；而审查申请开通“１２０”急救电话的医疗机构是否符合１５号文件的规定，决定是否给其开通“１２０”急救电话，则由邮电局负责。上诉人县中医院是被批准开办“１２０”急救中心的合格单位。县中医院向被上诉人县邮电局提出开通“１２０”急救电话的申请后，县邮电局即着手安装。该局后来又以“１２０”急救电话的开通应由邮电与卫生行政部门共同确定为由，拒绝对县中医院履行开通职责，却私自为另一家未经审批的医院开通“１２０”急救电话。这一事实说明，所谓“应由邮电与卫生行政部门共同确定”，只是县邮电局为达到与卫生行政部门分享开通确定权的目的而对１５号文件的曲解；当其分权目的无法达到时，就不再坚持共同确定的主张，单方行使“１２０”急救电话的开通权力。
　　综上所述，被上诉人县邮电局在接到上诉人县中医院的申请后拒不开通“１２０”急救电话，是不履行职责的错误行政行为，应当纠正。县邮电局为推卸责任而提出的县中医院申办不符合文件规定、自己已经履行了开通“１２０”急救电话的义务、不具备行政诉讼被告资格等辩解理由，均不能成立。县中医院的主要上诉理由成立，应当采纳。县中医院请求县邮电局赔偿购置的急救车辆和其他设施不能正常运转的损失问题，鉴于急救车辆和急救设备没有投入急救使用，这项损失不宜按《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条（七）项规定的“直接损失”计算，因此依法不予支持。原审法院认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。据此，怀化市中级人民法院依照行政诉讼法第五十四条（三）项的规定，于１９９８年１０月２８日判决：
　　一、撤销溆浦县人民法院（１９９８）溆行初字第６６号行政判决；
　　二、限被上诉人溆浦县邮电局从接到本判决书的次日起１５天内为上诉人溆浦县中医院履行法定职责。
　　本案一、二审诉讼费３４００元，由被上诉人溆浦县邮电局负担。