公证制度是重要的预防性法律制度，公证服务是公共法律服务的重要组成部分。公证法2005年出台，从法律层面规范了公证活动，为公证机构和公证员依法履职提供了法律保障。为深入了解公证法实施情况，促进法律正确有效实施，推动公证事业高质量发展，充分发挥公证在推进全面依法治国中的重要作用，全国人大常委会首次对公证法开展执法检查。7月至9月，执法检查组分赴北京、上海、河北、宁夏、广东、辽宁等6个省（区、市）开展检查。

  检查组认为，公证法实施后，国务院及地方各级政府紧紧围绕党和国家工作大局，依法加强公证工作，引导公证行业服务中心工作，不断推动公证事业发展。党的十八大以来，各地进一步认真贯彻执行公证法，依法拓展和规范公证服务，着力提高公证服务的供给总量、质量和效率。但同时，还应看到，公证行业存在发展乏力、队伍建设亟须加强、职业保障有待落实、体制机制改革推进困难、监督管理有待加强等问题，一些法律规定不适应新形势。应该增强公证工作能动性，充分发挥预防化解纠纷的作用；坚持和强化公证的公益性、非营利性，提高公证服务的均等化、可及性水平；强化人才建设和管理，打造高素质公证员队伍；加强公证执业保障，改善执业环境；落实公证体制机制改革有关政策，增强公证机构活力和创新动力；完善公证法律制度，加强法律宣传。

  为减少纠纷、保障民生、服务经济社会发展发挥积极作用

  走进上海市徐汇公证处，温馨的多功能休息等待区、先进的知识产权公证取证室、24小时在线的智能文件流转柜一应俱全。检查组来到这里，实地检查公证法的贯彻落实情况。据介绍，徐汇公证处有公证人员100余人，是上海市规模最大、业务范围最广的公证机构之一。

  “提供哪些公证服务？”“群众满意度如何？”“能不能做到让群众‘最多跑一次’？”“公证员的待遇如何？”“执业过错责任追究制度落实情况如何？”检查组仔细询问。

  徐汇公证处通过办理遗嘱、继承等公证，促进家庭和睦、社会和谐；办理保障房摇号、村居两委选举等现场监督公证，促进社会治理创新；围绕企业改制、土地征用、房屋拆迁、劳动关系等，为群众提供公证服务，从源头上预防矛盾纠纷的发生。

  检查组了解到，近年来，各地认真贯彻实施公证法，公证机构及其公证员通过依法办证，为减少纠纷、保障民生、服务经济社会发展发挥了积极作用。在北京，“公证服务周末不打烊”“集中办理遗嘱公证服务周”等66项便民利民举措为民办实事。在河北，公证机构为雄安新区建设、冬奥会重大工程的征地拆迁和招投标等，及时办理证据保全、现场监督公证。在宁夏，公证机构免费办理涉及移民搬迁、安置房分配等公证事项，助力脱贫攻坚和乡村振兴。

  公证法实施以来，公证事业一直在改革中不断发展完善。2017年11月，全国889家行政体制公证机构全部转为事业体制。目前，全国共有136家合作制公证机构。各地持续深化改革，激发行业活力。辽宁鼓励有条件的公证机构设立常驻办证点、巡回办证点或远程办证点，江西在偏远乡村开设流动办证室，宁夏把公证服务窗口延伸到市民大厅、金融机构，新疆乌鲁木齐为群众提供延时、代办、上门等服务，长三角地区实现12个公证事项跨区域异地申办。

  与此同时，各地强化监督管理，规范执业行为。司法部印发了《关于公证执业“五不准”的通知》，制定或修订《公证程序规则》《公证机构执业管理办法》《公证员执业管理办法》等规章，加强制度建设，强化法律实施保障。

  借力公证服务，预防化解矛盾纠纷的意识还不强

  公证法实施以来，我国经济快速发展、社会利益格局不断调整，社会矛盾纠纷处于高发时期，法律服务需求增长迅速。但相比大幅增加的司法案件数量，公证业务总量增幅并不明显。检查组了解到，2006年，全国共有公证员11685人，全年办理公证业务980.7万件；15年过去了，目前全国公证人员数为13620人，全年办理公证业务仅逾1000万件，公证预防纠纷的作用发挥不够。

  公证行业的发展也不平衡，从北京情况看，2020年业务量排名靠前的3家公证处办理业务占78%，收入占70%，而业务量靠后的3家公证处办理业务仅占0.23%，收入仅占0.7%。宁夏有的公证处年均办理业务量不到500件。此外，检查组发现，社会对公证法和公证制度的认知度不高，不少人仍认为公证是多走程序、多花钱；司法实践中对公证书选择性采用、对公证书证明的内容重复审查；各级政府及其有关部门借力公证服务，预防化解矛盾纠纷的意识不强。

  通过检查，公证员队伍缺口问题严重，部分基层、偏远地区公证员数量难以满足业务需求的情况引起检查组高度关注。公证法规定，公证机构应有2名以上公证员。但目前，全国共有“一人处”59家，“无人处”114家。一些公证机构队伍青黄不接。此外，从业人员老龄化也是普遍性问题，河北50岁以上公证员占比32%，辽宁50岁以上公证员占比达到52.4%。由于准入门槛高、工资待遇低等原因，公证行业的职业吸引力偏低，难以吸引和留住高素质人才，公证队伍流失现象严重。

  公证法规定，公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。这从法律上明确了公证的公益性。但目前，事业制、合作制两种不同体制的公证机构并存，对于如何处理好非营利性机构性质和市场化运行机制的关系，还没有有效方案。近年来，由于监管不力、队伍素质能力不强等原因，个别公证机构在办理业务时审查不严，导致“套路贷”和变相高利贷等违法违规交易进入执行程序，群众反映强烈。

  让越来越多的人知道公证、认可公证、信任公证、运用公证

  在上海市东方公证处，检查组召开座谈会，听取对修改公证法的意见建议。“公证机构的功能定位需要进一步明确”“公证服务的范围和方式亟待扩展”“公证机构的组织形式需要明确”“公证员任职条件需要调整”等多条意见建议引起检查组共鸣。

  “应该增强公证工作能动性，充分发挥预防化解矛盾纠纷的作用。”上海市东方公证处主任王兴和说，东方公证处深入推进公证参与人民法院司法辅助事务试点工作，在多元化纠纷解决、委托送达等方面与法院开展合作。“可以积极推进公证在防范化解金融风险、服务民营企业、服务‘三农’、知识产权保护等领域的实践，促进公证在现代社会信用体系建设、诉源治理方面发挥更大的作用。”

  如何坚持和强化公证的公益性、非营利性，提高公证服务的均等化、可及性水平？检查组认为，司法行政部门要会同有关部门梳理出密切关系民生的公证公益法律服务事项，实行清单化管理。积极推动将公证公益法律服务纳入各级基本公共服务体系，给予经费保障和资金支持。公益服务实行政府定价或者政府指导价，根据办理频次和成本测算合理确定收费标准。

  部分专家学者建议，完善公证员选拔、任命和考核任职工作制度，推进职称制度改革，加强职业保障，以事业留人、以待遇吸引人，破解以编制限制公证人员招录、公证员“招不来”“留不住”等突出问题。推进法学院校增设公证业务课程，建设联合培养基地，培育公证员后备人才。健全从严监管制度规定，严把调查核实关，将保证公证质量贯穿公证管理和执业活动的各个环节，确保公证文书真实、合法、有效。建立健全公证质量责任制、错证追究制和公证质量检查保障机制。

  检查组认为，要坚持科学改革、精准改革。要根据各地实际情况，一地一案、一处一案做好工作，当管则管、当放则放，不搞“一刀切”。要鼓励不同体制机制公证机构良性竞争、合法竞争，以服务质量、服务效率论英雄。通过改革落实事业体制公证机构的用人自主权和分配自主权，解决激励不到位问题。

  “要大力宣传公证法和公证工作，让越来越多的人知道公证、认可公证、信任公证、运用公证。通过加强对公证法实施和制度执行情况的监督，切实增强法律制度的执行力。”检查组表示。