中国在优化营商环境方面所作出的努力与取得的成就,正在得到越来越多的见证与认可。
    在世界银行于10月24日上午发布的《2020营商环境报告》中,中国位列第31名。在去年由第78位提升至第46位之后,中国又往前迈进了15位。而在2015年,中国的排名还是第90位。
  中国的进步为何如此之快?中国国务院近日公布《优化营商环境条例》(以下简称《条例》),推出专门的优化营商环境立法,从这一其他国家从未有过的创举可见中国对于优化营商环境的重视程度,以及中国未来在优化营商环境上只会做得更好。
  “《条例》的出台,从国家层面夯实了优化营商环境的法治基础,标志着中国市场化、法治化、国际化的营商环境建设进入了新的阶段。”中央财经大学副教授刘春生告诉《法制日报》记者。
  升级、公平、法治,这是《法制日报》记者从对专家的采访中听到的最多的三个关键词。
  升级
  《条例》的出台,是新时代一次标志性的立法探索。其更是诸多变化升级折射在立法中的反映。
  在上海社会科学院城市经济研究室副主任吴璟桉看来,《条例》首先标志着我国经济发展模式从“要素投入驱动”,向“市场高效运行”加快升级。
  随着中国经济快速发展,近年来许多城市出现制造业民工荒、人才争夺大战等现象。向“要素投入”要发展越来越难,向“资源配置”升级逐步成为发展方向共识。“发挥市场配置资源的决定性作用,可以让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流。”吴璟桉说,这就需要营造良好的营商环境——让有意愿、有能力的企业和个人无障碍的进入市场、获得资源,在各类市场主体的平等竞争中,脱颖而出并发展壮大。
  第二个升级体现在,《条例》标志着我国制度建设思维从“跟随学习型”向“创新引领型”探索升级。中国的改革开放,历来注重学习借鉴西方市场经济成熟经验。《条例》吸收了世界银行营商环境评价经验,将企业开办、登记财产、办理破产等纳入《条例》之中;同时又创新扩展了融合线上线下服务、提升政务服务水平等大量具有中国特色的营商环境内容,为全球营商环境优化探索提供了新的框架示范。
  第三个升级,则是《条例》标志着我国营商环境规则从“实践探索”向“立法规范”赋权升级。近年来,围绕“放管服”工作部署,全国开展了一系列营商环境实践探索,如打造全国政务服务“一张网”,推行“双随机、一公开”监管等。又如地方探索中,有上海自贸试验区改革中的“证照分离”和“单一窗口”、浙江“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”等等。
  “《条例》将近年来全国和地方已经普遍实行的成熟经验和有益探索进行归纳提炼纳入《条例》,对缺乏明确法律依据的做法,通过相关制度设计提供法律法规支撑,是结合本国国情、发挥制度优势、弘扬首创精神的一项创举,向世界彰显了中国继续大力推进市场化改革的决心和力度。”吴璟桉说。
  公平
  让刘春生印象最为深刻的,则是《条例》所强调的公平透明。
  在《条例》出台后,公平和透明也成为优化营商环境的核心关键词。《条例》更加强调各类市场主体平等使用生产要素,公平参与市场竞争,同等受到法律保护。各级政府不得偏向某些企业或限制其他企业的合法权益,不能因为企业所有制的性质,规模、盈利能力、所在地等而有所歧视。
  根据《条例》规定,为保证公平的市场环境,政府的政策、法规、服务措施等应该做到公开、透明,形成可预期的政策、制度、法律环境,例如市场准入“负面清单”制度就保证了各类市场主体对于哪些领域不得投资、哪些领域有所限制均有清晰而明确的知悉。
  对外经济贸易大学研究员徐晨也对公平特别留意:“《条例》确立了对内外资企业等各类市场主体一视同仁的营商环境基本规范,有利于营造公平竞争的市场环境。”《条例》明确指出要保障市场主体在市场准入、获取生产要素、招标投标和政府采购环节中的平等待遇,依法保护市场主体自主经营权、财产权、知识产权等合法权益,坚持权利平等、机会平等、规则平等的基本原则,以法律形式为各类市场主体保驾护航。“从对外开放的角度看,这一点也是国民待遇原则的重要体现。”徐晨说。
  中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员谭敬慧同样认为,《条例》出台之所以能引发市场主体的广泛关注,究其原因,在于《条例》强调对各类市场主体均应一视同仁的核心理念,坚决破除了对市场主体的不合理门槛和限制。
  刘春生认为,《条例》的出台对于未来各级政府打造公开、透明的市场环境具有重要的指导意义:只有政务更加公开透明,市场规则才能更加公平有效。因此,在行政审批、市场监管、政务服务的基础上,将政务公开制度化、标准化、信息化是打通服务市场主体“最后一公里” 的重要手段,更是打造高质量营商环境的必要一环。
  法治
  法治是最好的营商环境,《条例》的出台,《条例》的具体内容,无不体现了这一点。
  吴璟桉认为,要在法治框架内调整各类市场主体的利益关系:一是明确最大限度减少政府对市场的直接干预。如《条例》规定进一步精简行政许可和审批,对确需保留的许可、证明等事项推行告知承诺制,严控新设行政许可。
  二是明确各类主体的行为边界。如《条例》规定各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。行政机关所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业,原则上不得开展与本机关所负责行政审批相关的中介服务。
  三是提供稳定可预期的政策环境。《条例》规定,制定出台法规政策应当结合实际为市场主体留出必要的适应调整期,并加强统筹协调、合理把握出台节奏、全面评估政策效果,避免因政策叠加或相互不协调对市场主体正常生产经营活动造成不利影响。
  四是为市场主体提供全方位保护。《条例》提出,依法保护市场主体经营自主权、财产权和其他合法权益,保护企业经营者人身和财产安全。任何单位和个人不得强制或者变相强制市场主体参加评比、达标、表彰、培训、考核、考试等活动,不得借此向市场主体收费或者变相收费。
  刘春生则指出,《条例》突出公正监管,从落实监管责任、创新监管方式、规范执法行为等方面作了详尽的规定;围绕推进法治政府建设,对政策制定、法规政策公布和解读咨询、政策评估和清理、政务诚信等内容进行了规定;此外,通过出台《条例》让各类投资者包括外商投资者吃上定心丸,保证他们获得公平的竞争机会,享受公平的市场环境,维护他们的合法权益,把对外开放过程中优化营商环境的举措以立法的形式固定下来。
  北京市中闻律师事务所律师周瑞军说,从《条例》的内容来看,“依法保护”“依法探索”“依法享有”“依法保障”“依法公开”“依法设立”“依法设定”“依法保留”等等用语频频出现,都围绕着“法治化”原则,从对行政权力的限制到市场主体保护再到相关协会商会责任的规范,都紧扣“法律、行政法规依据”这一前提,使整部《条例》都充满了法治的色彩,也更加夯实了正当性的根基。
  比如,《条例》单设了“法治保障”一章,为行政权力的有效规制进一步厘清边界。其中,权力规制方面,紧紧抓住“政策制定”这个关键问题,从上位法依据,听取市场主体、行业协会商会意见,公开征求意见等方面加以规范。除此之外,还规定了“公平竞争审查”“合法性审核”等机制,以求最大限度确保制定的政策能够达到合法有效、互相协调、正面激励的效果。
  “我们可以清楚地看到,国家为了优化营商环境确实下足了决心、给足了力度,市场活力迸发、市场主体活跃的高质量、高水平发展格局势必加速形成。”周瑞军说。