“2019年农村低保专项治理中,6月至9月,全国清退不再符合条件的低保对象92.8万户、185万人。”10月24日,在民政部举行的第四季度例行新闻发布会上,民政部社会救助司司长刘喜堂这样介绍道。

  今年6月,中央纪委国家监委牵头,对漠视侵害群众利益问题开展集中整治。其中,农村低保专项治理是重点任务,聚焦解决农村贫困老年人、残疾人、儿童等特殊困难群体“脱保”“漏保”等问题。

  农村低保政策是对低收入农户的兜底保障,对解决困难群众的实际问题发挥了积极作用。接受《法制日报》记者采访的专家认为,低保金上乱揩油,“活命钱”上乱伸手,好处费上乱张嘴,“雁过拔毛”“乱敲竹杠”,繁杂多样的微腐败是农村发展的一颗毒瘤,影响基层政治生态。

  腐败村干贪占低保

  虚报冒领花样百出

  人为设障碍、使绊是变相贪占低保金的方式之一。一些基层干部利用手中“微权力”软硬兼施,不给钱不办低保,寻找各种理由拒绝为符合条件的贫困群众申请救助。

  2018年1月,湖北省红安县七里坪镇石家咀村原党支部书记、村委会主任石生富与其他村组干部一起,除了截留五保资金1.76万元用于发放村干部补贴外,还在低保评定时优亲厚友,违规为村干部亲属办理低保。

  2012年12月至2019年2月,山东省济南市莱芜区牛泉镇蒲洼村原党支部书记兼村委会主任蔺长峰利用职务便利,先后通过将不符合申报条件的村民申报为危房改造户、将失踪村民上报为五保户等方式,累计骗取资金4.82万元,个人侵吞4.33万元；扣留部分低保存折并贪污2万元。

  多领少付、隐瞒死亡低保户骗取低保金,有的基层干部采取掩人耳目等手段在低保金发放上中饱私囊。

  2018年10月,吉林省长春市纪委监委通报了6起群众身边的腐败和作风问题,其中一起是2002年至2017年,九台区上河湾镇福林村原村委会委员兼出纳报账员塔常范利用职务便利,通过多领少付、隐瞒死亡低保五保人员信息等手段,贪污低保救助金、五保救助金14.1万元。

  值得注意的是,根据民政部今年9月发布的《关于民政兜底扶贫领域贪污侵占、虚报冒领、截留私分资金典型案例的通报》,盯上低保金,进行克扣、截留等腐败行为的,已不仅限于村干部。

  吉林省乾安县大布苏工业园区原民政助理员刘凤军在2013年至2018年10月,5年时间内利用职务便利,通过暂扣低保卡折、伪造卡折发放回执、以不办理低保为要挟等方式,先后59次索取、收受低保户钱款10.34万元。

  伪造虚假信息、冒名签字领取低保金,也是骗取低保金惯用的手段。

  天津市河北区江都路街道办事处社区工作科原职员李莉采用虚构低保人员、向银行提供虚假发放明细等方式,共骗取低保金72万余元。

  小微权力过于集中

  基层监督不够健全

  纵观近年查处的低保金案例,主体责任落实不到位是诱发低保金变“唐僧肉”的主要原因。现实当中,一些职能部门存在“重下拨、轻监管”现象,资金一拨了之,给了一些基层干部暗箱操作的“弹性空间”。

  比如,广西壮族自治区那坡县民政局城乡居民最低生活保障中心主任唐露霞在2013年10月至2017年12月期间,未能正确履行工作职责,对那坡县低保金发放工作监管不到位,导致那坡县百省乡那龙村那旺屯等4个屯出现全体村民平均分配该屯低保户低保金问题,累计金额240792元。2018年12月5日,唐露霞受到党内警告处分。

  辽宁省丹东凤城市边门镇卜家村则是因为村镇干部权力集中,造成低保乱象。该村原党支部书记、村委会主任卜凤举在2007年至2015年期间,利用职务便利多次违规认定低保、五保受助对象,并收受他人好处费。

  “信息不公开也是导致低保乱象的一大因素。”北京大学廉政建设研究中心、公共政策研究中心副主任庄德水说,一些村镇干部懒得挨家挨户介绍政策,往往将低保信息在村务公开栏里“一贴了之”,群众是否看到、是否理解就不管了,要想了解具体情况就得咨询干部,干部说多少就多少,这都为基层干部在低保金上玩“猫腻”提供了便利条件。

  在多地调查中,有关部门发现,一大批村干部将中央扶贫政策拦截在“最后一公里”,甚至有些地方出现黑恶势力、宗族势力把持农村工作和“窝案串案”现象。

  在河南周口市沈丘县槐店镇海楼村,以原村支书海某为首的涉黑团伙长期称霸一方,欺压群众,多次实施强迫交易、敲诈勒索等违法犯罪行为,垄断了海楼村多个小区的建筑材料市场,严重危害社会治安稳定。周口市纪委监察委第一执纪监督室相关负责人曾说,老百姓对黑恶势力往往敢怒不敢言,很多黑恶势力又有“保护伞”,这都导致长期把持农村工作、扶贫工作的“黑手”难以斩断。

  专家指出,黑恶势力发展到一定程度,就不仅仅满足于权钱交易,而是设法尝试在一些关键领域扶持代理人,控制一些基层组织,帮自己的代理人晋升晋职、提拔到关键岗位。黑恶势力对基层组织的控制、“村匪屯霸”对老百姓的控制,使得扶贫领域贪腐人员难以及时处理。

  在庄德水看来,优待亲友、贪污、雁过拔毛等都是基层微腐败的典型问题,“低保领域的问题也是扶贫领域形式主义、官僚主义在作怪。在扶贫政策和资金的层层落实中,村干部权力集中、基层监督不健全以及权力运行不透明,导致违纪违法行为易发高发”。

  关于查处此类腐败问题的难点,庄德水认为主要有三点:一是管理低保工作的基层人员是否属于检查对象存在争议,“现在我们将这些人作为其他类人员、第六类人员纳入监察,将与低保等工作相关的人员都纳入监察对象”；二是发现机制比较难落实；三是任务比较繁琐,涉及诸多相关联的案件,覆盖面比较广,增加了查处的难度。

  部署开展专项治理

  发挥低保兜底作用

  低保金是民生款,更是不能触碰的高压线。农村低保应实行“按标补差”,确保困难群众“应保尽保”。在实施低保制度的同时,逐步建立各类专项救助,共同形成社会救助体系的基本框架。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对兜底保障工作做出系列决策部署。2015年12月,习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调“社会保障兜底一批”,要求对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口发挥低保兜底作用。

  受访专家指出,作为我国反贫困治理的两项基本制度安排,农村最低生活保障制度与扶贫开发政策的目标是一致的。推进两项制度有效衔接、互相补充,充分发挥各自优势,凝聚脱贫攻坚的合力,是农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的关键。

  正因为如此,国家有关部门做出了一系列安排。

  2016年9月17日,国务院办公厅印发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》。

  2017年7月18日,民政部、国务院扶贫办在北京联合召开农村低保制度与扶贫开发政策衔接座谈会。

  《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出,抓紧建立农村低保和扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台,实现动态监测管理、工作机制有效衔接。

  在分析政府部门如此关注农村低保的原因时,庄德水认为,低保是最基本的工作环节,专项治理活动是服务于整个国家的战略发展目标的,“从基层查处的案件以及群众反映的不正之风的问题来看,低保中腐败和作风问题比较突出,这些问题能否解决关系到扶贫政策能否落实到位”。

  北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明对《法制日报》记者说:“2020年脱贫攻坚战、精准扶贫有很多措施,低保是其中之一。此外,党的十九大后明确提出向基层延伸,发现了很多问题,这些问题引起大家的关注。”

  “首先值得肯定的是,用惩治等措施查处基层腐败、群众身边的腐败问题,案件数量比过去查办得要多了。另外,积极创新,用科技的办法治理,如‘互联网+’和大数据公开。农村是熟人社会,信息公开有利于大家监督,想要‘捂盖子’、搞暗箱操作就不太可能。还可以起到警示作用,有预防效果。”任建明分析说,从全国来看,与过去相比,低保中腐败和作风问题有明显改善,不同的地方会有一些差距,一些新措施通过制度改革创新,运用科技手段加强监督,不同地方有所不同,发达地区总体要好一些,内陆地区、西部地区稍差一些。

  强化监管压实责任

  不断净化低保环境

  2018年4月25日,民政部社会救助司副司长刘勇在民政部二季度发布会上介绍,将用3年时间集中治理“人情保”“关系保”“错保”“漏保”,坚决查处农村低保经办服务中的腐败和作风问题,进一步加强规范管理,提升经办服务水平,切实发挥农村低保在打赢脱贫攻坚战中的兜底保障作用。

  如今,3年时间已过半。刘喜堂表示,总的来看,“关系保”“人情保”“错保”“脱保”“漏保”问题明显减少,农村低保环境得以净化。

  据刘喜堂介绍,今年6月至9月,全国清退不再符合条件的低保对象92.8万户、185万人,新纳入低保对象96.5万户、185.4万人；排查重点对象463.3万户、914.4万人。其中,新纳入低保对象64.7万户、120万人,新纳入特困人员7.9万人,实施临时救助76.9万人次。全国地方各级民政纪检监察机构共发现或收到移交问题线索389条,其中立案160件,问责干部182人。民政部党组、驻部纪检监察组联合通报2批11起典型案件。

  此前,刘勇在介绍农村低保治理的重点及措施时表示,民政部将通过制定推行低保规范行政文书、指导各地全面运用救助家庭经济状况核对机制、推广运用“互联网+监督”等措施,指导各地建立健全低保专项治理工作长效机制。

  “‘互联网+’是科技手段,通过脱贫公开,克服监督信息不对称,也使监督的有效性得到较大的改善。据我了解,浙江宁海等地区进行了小微权力监督创新,据说改善了监督的有效性,这就是一种制度性的措施。多数地方对基层如何去有效监督还需要探索。”任建明说。

  庄德水也认为,应该重复运用大数据等新技术找出线索、提高监督效率,“互联网+”以及大数据都是非常有效的手段,可以突破原先制度监督的难点、扩大监督的范围、提高监督的效率,“从而把基层领导干部的权力关到笼子里,广泛收集和利用监督资源和信息,更加系统全面地实现监督的全覆盖”。

  不过,任建明也特别提到,仅内部监督是不够的,因为农村点多面广,“有时政策可能是好的,到地方就出现了问题,县、乡政府要落实各自的责任,守土有责”。

  在任建明看来,关键是县、乡等基层的监督部门,纪委、监委应该将责任压实,“因为他们敢监督才能给群众撑腰,如果不作为,不行使监督权,老百姓就会担心自己举报后被打击报复。因此,专职监督机关应该落实好基层工作,特别是监察体制改革之后,赋予他们更多权限,更应该确保监督权的落实,敢于监督、及时监督、有效监督”。