“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”回顾改革开放40年的伟大历程,我国地方立法在实践中探索,在探索中创新,在创新中发展,始终与改革开放相伴,与经济发展、社会转型同行,与国家民主法制发展进程同步。地方立法既是改革开放的重要成果,也是改革开放的制度保障。

  伴随地方立法权逐步扩大、立法体制不断完善,地方立法成为推进地方经济社会发展和民主法治建设的重要方式。在这个过程中,有的法规因带有浓厚的时代印记已经不再具有效力,也有的法规随着经济社会发展的变化几经修改完善焕发出新的生机。但不可否认的是,这些标注着各自年轮的法规,都在各自的时代,对解决辖区范围内存在的问题、促进当地经济社会发展发挥了积极的促进作用。

  “回看改革开放40年,可以说,地方立法经历了一个从步履蹒跚学步到蹄疾步稳前行、从注重外在体例到注重内涵质量、从关注权力运行到注重权利保障的发展完善过程。”全国人大常委会法制工作委员会研究室副巡视员刘运龙说,围绕着“立什么”“怎么立”,地方立法实现了“六个转变”,即实现了从无计划到有规划的转变,实现了从相互攀比照抄到突出本地特色的转变,实现了从片面追求速度到不断提高质量的转变,实现了体例结构从“大而全”到“小而精”的转变,实现了从方便政府管理到约束公权、保障私权的转变,实现了从“闭门立法”到“开门立法”的转变。

  从无到有

  地方立法权与改革开放相伴而生

  地方正式享有立法权,缘于改革开放对立法工作提出的新要求。赋予地方立法权,是我国立法体制的重大发展,是加强地方政权建设的重要举措。总的来说,我国地方立法经历了一个从无到有、主体从少到多的发展过程。

  1979年7月1日,五届全国人大二次会议通过了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,规定县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会,省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规。这标志着我国首次以法律形式赋予地方立法权。

  1982年,五届全国人大五次会议对地方组织法作出修改,规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会,可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区的人大常委会审议制定。1986年,地方组织法再次修改,规定这些地方在不同上位法相抵触的前提下,可以直接制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行。

  1988年、1997年,全国人大先后作出关于设立海南省的决定和关于批准设立重庆直辖市的决定,两个地方相应获得省级地方立法权。

  1988年、1992年、1994年和1996年,全国人大又先后四次分别授权海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实际需要制定法规,在经济特区实施。

  2000年,九届全国人大三次会议审议通过了立法法,进一步赋予经济特区所在地的市以及较大的市制定地方性法规权。至此,我国的地方立法主体增加为31个省、自治区、直辖市和49个较大的市。

  党的十八大以来,为更好发挥中央和地方两个积极性,以习近平同志为核心的党中央对进一步完善我国立法体制作了深入思考和推进。党的十八届三中全会提出,逐步增加有地方立法权的较大的市的数量,十八届四中全会进一步要求明确地方立法权限和范围,依法赋予所有设区的市地方立法权。为贯彻落实党中央的重大决策部署,2015年,十二届全国人大三次会议修改立法法,赋予所有设区的市地方立法权,同时赋予30个自治州和广东省东莞市、中山市、三沙市以及甘肃省嘉峪关市4个不设区的地级市人大及其常委会相应的地方性法规制定权。

  2018年,十三届全国人大一次会议通过宪法修正案,增加规定了设区的市的立法权,为设区的市立法工作提供了宪法依据。至此,我国地方立法主体增加到354个,包括31个省、自治区、直辖市,289个设区的市,30个自治州,4个不设区的地级市。截至2018年3月底,新赋予地方立法权的274个设区的市(自治州)中已有273个经其所在的省(自治区)确定可以开始行使地方立法权。其中,249个设区的市(自治州)已经制定地方性法规,经省(自治区)人大常委会批准的地方性法规达621件。

  可以看出,改革开放40年,是我国立法体制调整最深刻、影响最深远的历史时期。我国立法主体从全国人大及其常委会、国务院扩大到31个省(区、市),又从49个较大的市扩大到240个设区的市、30个自治州、4个不设区的地级市。

  “立法主体范围的逐步扩大,激发了地方深化改革、扩大开放、推动发展的动力。地方立法不仅推动了地方经济社会健康有序发展,而且在立法方面进行了积极探索,积累了好的经验,为国家立法提供了有益借鉴,为推动形成和完善中国特色社会主义法律体系作出重要贡献,也大大加强和改进了地方人大工作,为坚持和完善人民代表大会制度注入了新的活力。”刘运龙说。

  地方立法为改革发展保驾护航

  1979年11月29日,新疆维吾尔自治区五届人大常委会第二次会议通过《关于加强边境管理区安全保卫工作的通告》等三部决定、决议,这成为改革开放以来,我国最先制定的地方性法规。

  从那时起,截至2018年8月底,我国现行有效的地方性法规达12000多件。有立法权的地方人大及其常委会坚持“不抵触、有特色、可操作”原则,以立法促改革、促发展、促创新,取得了多方面的重要成效:

  ——保证宪法、法律、行政法规在本行政区域有效执行。各地围绕党和国家工作大局,结合本地区的实际情况,积极开展实施性立法,使国家法律法规的规定能够更有针对性地解决本地问题,更具可执行性和可操作性。

  ——引领当地改革和经济社会发展。各地根据经济社会发展需要,对由国家统一立法难以调整的本地方事务,积极开展创制性立法,充分发挥立法对当地改革和经济社会发展的引领和推动作用,为地方实现依法治理提供了法制保障。

  ——为国家立法积累经验。各地依照法定权限,对国家尚未立法的事项,积极开展先行先试立法,充分发挥地方立法“试验田”的作用,为国家立法积累了经验。

  ——形成较为完备的立法工作体制机制。各地在长期的地方立法工作实践中,不断探索完善立法工作体制机制,取得明显成效。

  ——建立起一支立法工作队伍。各地注重加强立法工作机构建设,积极采取有效措施,不断提高立法工作队伍的正规化、专业化、职业化水平,形成了一支政治坚定、业务精通、作风过硬、务实高效的立法工作队伍,为各地人大常委会行使好立法权、提高立法质量发挥了积极作用。

“整体来看,全面推进依法治国是自上而下的。党中央的很多重大战略部署,都需要地方去落实推进。因此,地方立法在我国法治进程中十分重要。地方立法是我国法制建设中重要的环节,只有通过自下而上的推进才能形成一种合力。”宋方青说。

  突出重点

  地方立法新时代肩负新使命

  40年来,地方立法先行性立法、试验性立法、补充性立法、实施性立法,为改革开放在各地的推进和发展起到了重要的支持作用。改革开放的先行先试,很多探索和试验都是从地方开始,然后形成可复制可推广的经验,进而在全国推开,改革开放方得以深化发展。因此,在改革开放进程中,地方立法对地方先行先试的支持和保障,起到了不可替代的作用。

  进入新时代,改革开放已经逐渐进入深水区。继续发挥中央和地方立法对改革开放再出发再创辉煌的积极作用,是新命题和新要求。地方立法究竟该立什么,无疑是谋划和推进地方立法工作首先要考虑的问题。

  “回顾过去的成绩以及经验,我们可以从中提炼出一条具有共识性的经验,那就是改革开放的顺利推进及取得的成绩,地方立法的引领、保障作用功不可没。”华东师范大学立法与法治战略研究中心主任、教授陈俊指出,在改革开放再出发的新时期,更加需要立法继续为改革开放保驾护航,继续发挥中央和地方立法对改革开放再出发的积极引领、保障等作用,以回应新时代提出新挑战和新要求。